高校建设工程合同管理存在的主要问题及对策
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作者: 张 慧
摘要：针对当前高校建设工程合同管理中存在的签订合同不规范、合同管理与招投标管理脱节、合同管理人员素质不高等若干问题，提出了加强法律意识、合同管理、推行建设工程公司范文本、合同管理与招投标的关系、加强索赔管理、推行工程担保和工程保险制度等相应的解决对策。
关键词：高校建设工程；工程合同；合同管理
中图分类号：F062.4 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2008)03－0153－02
随着国家科教兴国战略的实施，我国高校近几年来迎来了前所未有的发展，校园规划与建设成为社会建筑行业关注的热点区域，为此高校基本建设工作者遇到了很多问题，其中建设工程合同管理问题显得尤为突出，高校也出现了因合同制定不明而产生的法律纠纷。因此，对高校建筑工程合同管理中存在的问题进行深入的分析，并寻找相应的解决对策是十分有意义的。
一、当前高校建设工程合同管理存在的主要问题
(一)市场观念淡漠
《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国建筑法》均规定建设工程合同应当采取书面形式。目前，高校经过市场招投标订立的建设工程合同大部分采用的是国家工商行政管理局和建设部制定的示范文本，这些示范文本合同条款相对完整。但是针对没有按规定招投标的项目，如日常维修、零星基建项目及材料采购合同，则不能严格按照示范合同文本签订合同，于是口头协议和私下协议仍不同程度存在，有些则采用一些自制的、不规范的文本进行签约。另外，有的高校基建部门在没有授权的前提下，以自己的名义对外签订合同。此外，在合同用章等方面也存在问题。由于缺乏合同约束彼此行为的条款，最终导致经济纠纷的发生。
(二)对合同的严密性重视程度不够
由于建设工程具有投资数额大、建设周期长、涉及面广、管理复杂的特点，因此客观上要求合同尽可能做到条款严密细致。但是在实际工作中，存在以下几个方面的问题：
1、合同的承包方一般必须具备法人资格，而且应当具备相应的资质。但是在目前建筑市场仍然存在无营业执照或资质等级低的单位，作为建设合同工程的主体出现，如有的承包方不具备招标文件要求的施工资质和施工能力，却采用挂靠有施工资质和施工能力的单位来投标；有的投标单位具备相应的资质和能力，却在中标后进行转包和违法分包，由此造成中标单位和实际施工单位的不一致，难以保证工程质量和工期。
2、合同条款不完整。合同条款用词不准或模棱两可，特别是关于工期、质量、造价和不可抗力的合同条款描述不清或存在歧义。
3、承发包双方的职责划分不清，缺少工程变更和合同变更的程序，缺少索赔的处理、合同纠纷的协调等问题规定。
(三)合同管理与招投标管理脱节
在建设工程招投标过程中，招标文件是高校向承包方发出的订立合同的要约，投标文件是承包方向高校同意要约的意思表示。在中标后，建设单位应向中标人发出中标通知书，并在一定期限内签订合同。但是目前普遍存在建设工程合同管理与招投标管理脱节的现象，有的高校招投标工作已经结束而施工合同仍然没有签订，或把签订合同与招投标作为两个毫不相干的业务对待，造成建设工程合同与招标文件、投标书的内容不符。
(四)违背信用原则的现象时有存在
由于目前建筑市场基本上是买方市场，竞争十分激烈，而且由于高校在建筑市场付款比较及时，信誉度相对来说较高，有的承包方为了承接建筑任务，放弃自己应有的权利，造成中标价的明显不合理；有的高校随意将工程肢解分包，或者指定材料供应商等，尤其是未进行市场招标的工程；有的承包方为承接工程被迫垫资施工。同时，承包商在低价中标后往往采用偷工减料、以次充优的方法达到盈利的目的，从而直接影响工程质量，最终导致经济纠纷的发生。
(五)管理手段落后
合同管理是建设市场非常重要的环节，因此合同管理岗位显得极为重要，合同管理人员必须是具有丰富的法律知识和业务知识的专业人员。但由于建设工程合同管理人员职业资格制度迄今为止尚未建立起来，目前高校签订建设工程合同主要由基建管理部门牵头，财务、审计等部门参与签订，而这些人员由于缺乏专门的知识，往往对合同条款理解不透，从而造成经济上的损失。另一方面，部分高校建设工程合同管理混乱，合同无台账、无专人管理，管理手段也极为落后，难以发挥其应有的作用。
(六)风险意识和索赔意识有待加强
由于建设工程具有投资金额大、建设周期长、管理复杂的特点，在建设过程中不可预见的因素较多，存在着诸多风险。如建设工程项目本身的风险(设计失误、材料缺陷、自然灾害等人为和自然原因对工程投资、工期、质量等造成的不利影响)和环境风险(政治风险、法律风险、市场风险、信用风险)等，如果不加以防范，很可能会威胁工程建设的顺利进行，甚至酿成巨大的损失。但由于高校基建管理部门不熟悉有关的法律、行政法规，签订的施工合同不尽完善等原因，工程风险及风险的防范意识较差，给合同管理造成隐患。从索赔意识方面来讲，建筑业是一个索赔多发的行业，索赔是合同和法律赋予受损失者的权利。但是由于合同管理人员平时不善于收集有关证据，一旦发生索赔事项，就拿不出有效的法律依据；更为严重的是，有的高校工程管理人员不清楚索赔程序、索赔范围，也不知道如何计算索赔金额，有的就干脆自认倒霉。
(七)监管力度有待加强
由于我国目前还处于社会主义初级阶段，法律法规体系处于逐步完善阶段，建筑市场运行还不是很规范，相关管理部门监督力度不到位。目前政府监督管理部门对有关法规、条例、办法的宣传力度不够，而且具体的监督、制约、管理措施也跟不上，对招标投标过程和合同管理过程中出现的不规范行为，不能有效及时进行查处，而且上述监管大部分停留在签约阶段，对签约后的监管流于形式。另外，由于对招标文件把关不严，致使招标文件中合同主要条款不完备，给中标后合同签订带来许多不便，使建设工程合同不能及时签订，有的单位甚至出现了招标文件与合同内容不相符的现象。
二、解决上述存在问题的对策
(一)强化法律意识
要加大对《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》等有关建设工程的法律、法规的宣传力度，促使高校树立良好的法律意识，学会利用法律和依法订立的合同保护自己的合法权益。
(二)加强合同管理
首先在合同签订前，必须了解合同主体是否具有履行义务的资格能力，以及核准的经营范围和履行合同的能力。其次审查内容是否合法，权利义务是否对等，标的、数量、质量、价款或报酬、履行地点、期限和方式、违约责任、解决争议的办法、工决算程序、可抗力等约定是否明确。有关行政管理部门要加强建设合同审批管理，合同条款必须清楚，尤其是工
程造价结算方式必须表达准确，对于施工过程中可能发生的项目，应在工程量清单中列项，由投标单位报价或在施工合同中明确结算办法，避免不平衡报价给高校带来投资浪费。
(三)积极推行建设工程合同示范文本
目前，国家工商行政管理局和建设部制定的示范文本、合同条款相对比较完整，用语比较准确。推广示范文本，可以规范合同管理，减少合同中的矛盾和错误，提高建设工程合同履约率，减少合同履约过程中的争议。另一方面，便于合同管理机关的监督管理，也便于仲裁机构和人民法院对合同的裁决。
(四)理顺合同管理与招投标的关系
从现行的施工合同文本和招投标文件的范本可以看出，一方面，施工合同中的合同条件是招投标文件的重要组成部分。另一方面，招标文件、投标书又是施工合同的组成部分，同样具有法律效力，它是承包方投标报价、双方签订合同的依据，也是竣工结算处理索赔的依据，按法律顺序它也排在前列。招投标过程是合同的谈判和订立过程，合同管理和招投标管理是建筑市场管理的重要组成部分，合同管理与招投标管理是相辅相成、密不可分的。招投标双方承诺的内容为合同签订提供了条件，合同管理是招投标管理的延伸，为招投标的效果提供实施的保证。因此，不能把合同管理和招投标管理割列开来。
(五)提高合同管理人员素质
高等学校应加强对合同管理人员素质的培养，包括政治思想素质、业务素质的培养。所有建设工程合同管理人员，都必须经过专业培训、考试合格后方能持证上岗，同时可以效仿企业的做法，聘请法律顾问，避免在签订建设工程合同时因不熟悉相关法律而带来的风险，防患未然，使合同管理更加规范。另一方面，由于建设规模的扩大，合同条款日益复杂，合同条件的组成内容越来越完善，高校应建立合同台账，并指定专人进行管理。同时充分利用计算机管理信息系统。实现合同的微机化、网络化、规范化管理，以便于信息资料的收集、整理、存储、处理、分析和使用。
(六)加强索赔管理工作
针对合同订立过程中承包方假借订立合同，实施损害高校利益或实施其他违背诚实信用原则的行为，以及承包方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的行为而给予高校造成的损失，高校有权要求承包方给予赔偿。建设工程合同是索赔的依据，索赔则是合同管理的延续。建设单位平时要善于收集、整理与索赔有关的证据，一旦发生索赔，必须以合同为依据，提供真实可靠的证据，按照索赔程序，及时、合理地进行索赔。
(七)积极推行工程担保和工程保险制度
建立工程担保制度，是加强建筑市场信用建设、完善建筑市场信用体系的重要组成部分。应借助经济手段建立市场信用约束机制，规范市场各方主体行为，有效地解决合同经济纠纷等问题。当前应重点推行投标担保、承包商履约担保、完工担保、工程质量担保及工期担保。按照《担保法》的规定，工程担保可采用保证、抵押、质押、留置、定金等方式。具体采用何种担保方式，应当由担保人与被担保人在合同中约定。同时，应与保险管理部门协商，开发险种、分类实施，积极稳妥地推行工程保险制度，加强政府宏观调控，培育和规范建设工程保险市场，用经济手段来保障合同的实施行为。
[责任编辑 柯 黎]
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