农村土地产权制度改革理论述评

来源:用户上传      作者: 姜冰雨　赵守东

　　[摘要]集体所有制中，土地产权权利束被分解，所有权归村集体所有，农户享有使用权和收益权，即使在目前大部分地区的使用权可转让的现实背景下，农户也只享有部分处分权，其余部分归村集体和国家享有，这事实上决定了农村土地改革的走向。将土地所有权归国家，部分处分权归个人将有可能是农村土地产权制度改革最现实的安排。
　　[关键词]农村土地制度；土地产权；私有化；国有化
　　[中图分类号]Ｆ２７９．２１[文献标识码]Ａ [文章编号]１６７３－２９１Ｘ（２００６）０４－００３３－０３
　　
　　一、土地产权私有化问题上的三种观点
　　
　　长期以来，关于农村土地制度改革的研究在国内外学者中一直是个热点，并在近几年成为争论的焦点。值得注意的是，争论者们基本上都把主流经济学的有限理性、经济人假设并结合新制度经济学所立足的不完全市场条件、信息不对称等条件作为前提来构建各自观点。相当多的论证超越了新古典的分析框架，涉及到新制度学派的各个分支，如产权经济学、交易成本经济学、制度分析学派、新兴古典经济学等等。多数研究者都认同产权明晰是产生市场效率的充分条件，也是产权制度改革的趋势。不过，涉及到具体政策和制度设计这个问题上，结论却大相径庭，甚至出现严重分化甚至对立。首先是在对土地产权私有化问题上的认识上，出现了以私有化和国有化以及中立的三种观点。
　　支持土地产权私有观点的包括有莫纳什（澳）大学著名华裔经济学家杨小凯先生等，杨小凯（２００２）通过分析１８世纪英法制度差异，指出法国落后的根本原因在于其对土地私有制的限制，并推论中国改革的核心问题在于土地私有制改革，现行的集体所有制使农民对未来产生不稳定的预期，并使国家侵犯私人利益成为不可避免的问题。相当多类似的观点指出，目前土地集体所有权虚置，只有使土地完成私有化进程才能使城乡经济一体化并成为农业规模经营的有力支撑，根治权力寻租，还能提供社会保障功能等等。
　　对此持反对意见的有著名农业专家温铁军等。温铁军（２００５）则认为，如果地权是呈分散趋势的，至少反映出它不是导致社会变迁的主要矛盾。其看法是：土地资源约束条件下，与地权平均化的制度成本相比其收益是低的，而完全市场化条件下引发的土地兼并和贫富分化将是致命的。他说：“当代中国政权的合法性基础，就是土地革命。历届政府都是以改革的名义来再次向农民这个人口的最大多数承诺平均地权。这个制度带来的最大的制度收益就是国家稳定”。“而农村所以能在贫富差别这么大，城乡差别这么大，对他的剥夺这么明显的情况下，仍然不反抗，条件就是政府向农民一再地兑现了平均地权的政治承诺。”作为反对私有化的另一个学者，周天勇与温的出发点并不相同，周（２００４）也批评当前的土地集体所有制度，认为其产权残缺导致效率降低，并为此建议将目前的集体所有土地改变为国有土地。但是对其承包使用类似永佃权的土地，如农民目前现在承包的耕地、林地、四荒等和农民的住宅用地，９９９年归农民使用，农村社区公共用地，也归农村社区居民公共使用，期限为２００年。
　　清华大学著名学者秦晖（２００２）同时批评了在土地产权问题上私有化和反私有化的观点，他认为：“地权明晰既不是导致灾难的万恶之源，也不是拯救农业的万应灵药。”秦指出：“土地产权作为一组权利束，其中只要有权利是界定明确而且在其定义内是不可剥夺的，并且其价值可以通过交易实现并具有市场化特征，那么它就具有了产权的一般属性。土地产权所具备的许多属性（如丰度、农业的产出力等）在市场上是可替代的，因此其部分权利原则上可以私有，但‘私有’并不绝对化，亦即保留有更多的公共利益干预权。”在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。与其说是农民社保程度的缺失，倒不如说是基本权利的缺失。
　　
　　二、对土地产权与产出效率关系认识上的分歧
　　
　　前面提到过，几乎所有坚持产权私有化的学者甚至包括反对者们都认可的一个公理性假设条件是：产权明晰会导致市场交易成本降低，交易效率提高，从而提高整个市场效率，这个前提基本被大家认可。但多数人坚持这样一个观点：产权明晰产生的市场交易效率的提高，会使土地资源相对以前集中化和规模化，从而引发规模效应。对这个表述，有学者反对。
　　温铁军（１９９７）认为：资源禀赋条件根本上决定了农业生产方式的效率，从而也决定了农业生产的规模效率。而就全局的劳动力过剩而言，“劳动替代资本投入”应是最经济的选择；任何局部地区无论多么发达，资本密集型农业的投入产出比都是不合理的，换句话说，规模化的农业经营并不意味着效率。
　　裴小林在其一个研究中引入了“土地产出率极限法则”来重新构建马尔萨斯模型，在他的分析中，证明是土地生产率极限和土地面积的极限性这两个自然法则导致制度产权理论在解释中国和其他发展中国家的农业和土地问题时失灵。并用此模型结合新古典分析，断言了土地私有化会使中国的粮食亩产和总产量水平下降，从而影响到中国的粮食安全。由于中国依然是靠人力投入为主的劳动密集型农业，劳动者和土地数量的多少决定了粮食的产量，因此，农村土地制度改革成功与否对我国粮食安全问题有重大影响[１]。
　　
　　三、对农村土地产权制度改革代表性观点的评价
　　
　　以上论述是对近几年来农村土地产权制度改革的争论的一个简要回顾，对这个争论我主要想就几个代表性观点提出一点想法供商榷。
　　首先是对土地产权是否私有争论的一点看法。杨小凯先生是坚持土地私有导致市场优化配置的经济自由主义的代表，这与他的一直坚持的宪政思想浑然一体。但是，至少在目前，杨的观点过于理想化，他忽视了农民作为市场经济中的交易主体，其政治权利的缺失会让其不具备与其他利益集团的讨价还价能力，同时，农民也不具备对其土地预期收益的信息优势，这样的不对等的交易后果将是农民以极低的价格出让土地，另外现有的城乡二元格局也会因失地农民人口剧增（至少在一段时间内）而引发社会危机，这样的改革短期成本会很高。
　　对比杨小凯，温铁军更接近中国的现实状况，但其理论中有一个令读者困惑的论述，他在《中国农村基本经济制度研究》对旧中国的土地所有权和使用权的观察中，认为旧中国的人多地少的自然条件引起的土地资源稀缺会导致高地租，高地租会使土地所有权保持一个并不集中化的趋势，但使用权会倾向于集中到种田能手的手里，他从观察中得到的结论就是“完全市场化条件下，土地所有权也并不呈集中趋势”。但这种观点并不支持他的土地私有导致地权集中乃至土地兼并最终引发社会危机的结论。另外如秦晖所言，土地作为社保底线，等于认可了政府对农村社保义务卸责或减责的事实。
　　对比上述两种观点，我们更赞同秦晖先生的意见，土地产权作为一组权利束，如果在其中的某种权利得到充分保障的前提下，私有或流通确实无关宏旨。土地产权私有和土地产出的规模效率之间的确也无显著相关，因此政策目的绝不是为了规模效率，秦晖的观点总结就是：缺少明晰界定的公共权利容易被侵占，同样缺少明确保护的私权也同样容易被侵占，因此，确保法律上的权利界限清晰是土地产权制度改革的前提。这点，笔者深同感，当前各界讨论的物权法意义深远，其价值应该在于能够给私人权利一个明确的范围界定，并建立行使公权的可置信承诺。而绝不是一个简单的私产不受侵犯的口号。产权也是被包括在物权这个法律范畴里的。清晰界定产权不仅仅有经济效率的深远意义，还有民主政治的公平含义在其中。所以当务之急是建立起法律对公民权利的保障。仅就此说笔者的一点不同看法是：如果不从规范角度，而从实证角度来看，土地产权私有化之赋予农民经济权利（尽管有限）是否能作为其争取进一步政治权利的博弈砝码呢？

　　对于产权的定义很多人给出了不同的说法，比如阿尔奇安（Ａｌｃｈｉａｎ）的定义：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权利。”另有一个经典表述是哈罗德（Ｈａｒｏｌｄ）和登姆塞茨（Ｄｅｍｓｅｔｚ）在《关于产权的理论》一文中给出的：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。这些预期通过社会的法律、习俗和道德得到表达。产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利。”
　　以上的现代产权学派代表人物提出了关于产权概念最富有意义的思想就是：用权利束（ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔｓ）概念替代了传统产权中单一所有权（ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ）概念。产权作为经济当事人的权利，并非是一项单一的权利，而是一系列权利束的集合。
　　在产权权利束中，收益权通常被产权学家们定义为剩余索取权，意为获得除支付为使用物品所承担的必要租金之外的剩余利益的权利。收益权可以看作是附着在使用权上面的，法学把使用权和收益权作为对物的权利，那么转让权就应该视为对权利处分的权利，是产权的更关键的权利。周其仁（２００３）就指出：“得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权，反之则不然，清楚界定的使用权和收益权则不一定意味着可转让。”周在这里所提的转让权用处分权替代更加恰当。
　　对我国目前农村土地产权的观察是这样的：集体所有制中，土地产权权利束被分解，所有权归村集体所有，农户享有使用权和收益权，即使在目前大部分地区的使用权可转让的现实背景下，农户也只享有部分处分权，其余部分归村集体和国家享有，例如，国家通过征地制度和耕地保护制度最终拥有土地的处分权。秦晖所说的公共干预权就是指的这种处分权。确实也没有任何政府会承诺放弃这种干预，因此，这事实上决定了农村土地改革的走向。
　　简单说，目前主流的改革思路是：鉴于当前村集体的土地所有权虚置，建议村集体退出产权体系，那么村集体让出的所有权和部分处分权由国家和农户来分享。私有和反私有在这里出现了分歧，遗憾的是，杨小凯所说的私有显然没有做出区分。就现实来看，所有权私有会遭遇到体制、意识形态和法理上的诸多障碍，因此并不可行。而将所有权归国家，部分处分权归个人将有可能是最现实的安排。也就是说，农民享有最大限度的处分权，包括转让和定价权，但国家保留征地权，应该是合理的，秦晖说的正是如此。关键就是必须从法律上界定公权和私权的界限，至少保证征地行为对私权侵害的界限和补偿的公正性，这会给农户一个明确的稳定的预期。
　　关于产权私有导致土地集中是否会引起规模效率的问题，我们认为，至少在中国特殊的农业环境里二者之间无必然联系和显著相关性。对诱致性制度变迁理论的解读可以梳理出这样一个逻辑关系就是：如果土地作为一种要素的价格相对于其他要素（包括劳动力要素）上涨的话，比如温铁军观察到的地租相对较高以及裴小林的模型隐含前提也是如此，那么势必会导致减少土地这种要素的相对使用量的一系列技术变革，这种技术变革表现为农业劳动者的技能特征。结果就是，由土地要素稀缺带来的对经济增长的制约，可以被以相对丰富的劳动力要素的技术进步消除。显然这种技术进步被内化成了一种特殊的人力资本，而中国历史至今的农业生产特点正是以相对密集的人力资本要素替代了土地稀缺产生的部分效率损失，因而形成了农业生产的路径依赖，这至少可以说明历史上的农业生产规模的合理性。也可以理解为中国农业生产史中人力资本要素的规模经济替代了土地要素的规模经济这一特殊路径，因此，土地规模引发效率显然并没有成为中国农业生产的规律。
　　
　　[参考文献]
　　[１] 惠国勤，王林平．论农民增收与粮食安全[Ｊ]．学术交流，２００５，（６）．
　　
　　[责任编辑孙莉艳]

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