土地流转制约因素分析
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作者: 崔效军 曹春云
提要当前理论界对土地流转的研究很多,但他们主要从土地制度的角度出发,认为土地制度本身的缺陷制约着土地的流转。但是,本文持有不同的观点,由于我国国情的特殊性,现行的土地制度还不能改变,而且土地制度本身还是有效率的,并不是制约土地流转的主要因素。进而从政府的角度、供给和需求方面分析制约土地流转的因素。
关键词:土地流转;制约因素;供给不足;需求不足
中图分类号:F301文献标识码:A
一、土地制度不是主要的制约因素
现阶段,不少学者认为土地流转困难的主要因素是土地制度自身的缺陷,而土地制度最主要的方面是土地产权的残缺。他们认为土地产权残缺包括土地所有权归属不清晰、土地使用权不稳定、农民没有真正的土地处分权和收益权等,这些因素成为土地流转的主要障碍。针对他们的分析,笔者持有不同的观点,认为现阶段土地流转的主要制约因素不在于土地制度本身。
(一)土地所有权归农民集体所有,这种产权安排是非常合理的。假如土地不归农民集体所有,按照现阶段学者的讨论有两种选择:一是归国家所有;二是归农民私人所有。然而,这两种选择都是不可行的。第一,若归国家所有。如果说集体是一个抽象的不明确的概念,那么国家则是一个更加不能实体化的概念,集体所有的委托代理机制是一层或者两层代理机制,而国家则是一层又一层的多层的代理机制,集体的代理机制尚且存在代理效率的损失,试想,国家所有的多层代理机制将会造成多大的代理效率损失呢?所以,土地的国有化是不合理的,特别是在中国还有8亿农民的今天,土地的国有化只会给农民带来更大的不安全、不稳定感;第二,若归私人所有,允许土地的自由买卖,这样的话,如果出现像封建社会使得土地集中在少数人手中,而失地农民又没有出路的话,必然会影响社会的稳定。所以,土地所有权归集体所有是一种合理的安排。
(二)土地使用权不稳定源于农民的行为而不是土地制度本身。现存土地制度已经赋予农民稳定的土地经营权,我国《土地管理法》明确规定“土地使用权30年不变”。然而,在现实的土地经营中依然存在着大幅度的土地调整,主要原因来自于农民本身的行为,即农民在面对土地经营时,一方面希望得到稳定的使用权,另一方面又希望在家庭人口调整时,重新调整土地。事实上,正是农民这种行为造成土地调整过大,从而影响土地使用权流转。
(三)农民已经完全拥有土地的收益权。自2006年以来,随着我国农业税的废除,农民已经完全享有土地的收益权。
(四)农民不能拥有土地的处分权。许多学者认为,在土地流转中由于农民缺乏土地的处分权,使得土地转让过程中必须经过发包方的同意,才能流转土地。针对此他们提出的建议是,让农民拥有土地的处分权。笔者认为,这样做是不可行的,因为如果农民拥有了处分权可能会使土地资源浪费,农民对经营的土地任意处置,比如现在农村形成了一种损害土地资源的现象,农民在自己经营的土地上建住房,从而使土地资源浪费。鉴于此,即使农民拥有了处分权,促进了土地的流转,然而同样因此也使土地资源浪费,那么像这种“拿了西瓜扔桃子的事”又有什么意义呢。所以说,农民不能拥有土地处分权。
二、土地流转的制约因素分析
(一)政府和集体部门的“缺位”和“越位”对土地流转的制约
1、从政府角度来说。土地流转是一个系统工程,在土地流转中政府作为管理者,应该承担着保护产权和纠正市场失灵的职能。但是,在现阶段我国土地流转过程中却出现了缺位与缺位现象并存的局面。如:政府没有正式的立法和制定完善的规则来规范土地流转行为和保证农民的利益,“缺位”现象存在。更为严重的是,有些地方政府存在不顾农民利益强行进行土地流转,控制土地交易价格,侵害农民利益的“越位”行为。政府的缺位与越位很大程度上限制了土地的有效流转。
2、从集体部门来说。集体是农村土地的所有者,享有农村土地的所有权和处分权。具体行使这些权利的是集体部门,所以集体部门承担着直接管理土地和保证土地的保值增值职能。但是,集体部门的行为也存在着不规范现象。主要表现在:首先,集体应当保证耕地的数量和土地的价值,但是集体部门为了政绩大搞招商引资,使集体耕地减少,土地的长期价值得不到保证,农民的利益也受到损害;其次,集体的决策缺乏民主,往往具体到某件事情,是“村干部说的算”,农民没有实质的决策权。集体部门的不规范行为也限制了土地的有效流转,严重的可能导致流转后土地利用效率仍然低下。
(二)土地流转中的供给不足
1、农民观念上的误区。中国经历了2000多年的封建社会,而在封建社会中农业居于社会的主要地位,因此土地对于农民来说是非常重要的,把土地视为生存的唯一希望。“民之为农者,莫不重迁,其坟墓庐舍桑麻果蔬牛羊耒耜,皆为子孙百年之计”,“兄弟析炊,亦不远徒,祖宗庐墓,永不为依”,这些真实地反映了古代中国农民的土地情结。古代的这种观念对现代农民依然有着深刻的影响,农民认为土地是自己的传家宝和命根子,无论是自耕或租赁土地,都非常强调土地占有和经营关系的稳定,除非极端情况,农民绝不会放弃土地和土地经营权,甚至在非农产业高速发展、就业机会增加、农民从事农业的机会成本巨大的今天,农民宁愿放弃从事非农产业的更多收入,也不会放弃土地的经营权。事实上,这种认识上的误区导致农村土地使用权流转市场缺乏供给者,土地流转率低,市场化流转困难。从农业部对6个省92个村组86户样本户的调查结果来看,当前真正愿意转出耕地农户的比例还不到20%,绝大多数农民还是没有转出土地的意愿。
2、供给条件不成熟。土地是农民的传家宝和命根子,这种观念在中国农民的思想中根深蒂固。要想使农民愿意转出自己的土地,必须具备三个条件中的一个:一是土地的社会保障功能弱化,农民有土地以外的其他保障方式;二是农民就业渠道广,能够获得稳定的非农收入;三是土地的转让价格比较高,能够实现农民的保障。然而现阶段,从我国的实际情况出发,除东部一些经济较发达的地区外大部分地区都达不到这三个条件中的任何一个。
(1)土地的社会保障功能难以弱化。目前,土地的社会保障功能还是居于比较重要的地位,我国的社会保障体系不够完善,再加上我国人口多,情况比较复杂,各个方面都需要国家来保障,国家负担重。所以,土地的保障功能依然很重要,在这种情况下农民是不愿意、也不可能转出自己的土地的。
(2)农民就业渠道窄,且不稳定。虽然我国二三产业发展迅速,农村剩余劳动力向城市转移,并且形象地称他们为“农民工”。这些“农民工”为家庭和城市建设做出了贡献,但是他们的处境仍然十分困难。首先,他们的就业渠道狭窄。据武汉大学经济发展研究中心调查,从事制造业和建筑业的农民工人数最多,分别占42.1%和36.7%,二者共占78.8%,农民的就业渠道狭窄。另外,农民工的收入很不稳定。一方面农民工维权意识差,导致经常有雇主拖欠工资和随意开除,农民工的收入不稳定;另一方面农民在城市受到不同程度的歧视,社会保障体制缺乏,农民不愿意放弃土地经营,造成农民工务工的短期化,也给农民工的收入造成一定的不稳定性。
(3)土地转让价格低。如果前两个条件都不能满足,但是当土地的流转价格比较高,能够承担农民的保障和就业,此时农民也愿意转出土地。针对这个条件,就现阶段我国的具体情况而言,是根本不可能实现的。目前,土地流转基本上都是在农户之间进行流转,转入土地的农户也是将土地用作农业生产,很少出现像小岗村、苏州吴中区胥口镇那样通过反租倒包实现农业和工商业之间的规模经营合作,从而既保证了农民的基本保障,又解决了农民的就业。既然如此,试问在现阶段农产品价格相对低下,而农业生产资料价格又比较高的情况下,哪一个理性的农民能愿意提供很高的流转价格呢?
(三)土地流转中需求不足。在土地流转中,从经济学理性经济人的角度考虑,需求者愿意转入土地必须具备一定的条件:一是要满足马克思政治经济学地租理论中所说的从事农业经营的条件,即转入户能获得社会平均利润;二是农民对转入的土地有比较稳定的使用权,可以做长期的投资安排。考虑到我国的现实情况,由于土地依然是农民的保障依托,土地的经济功能还处于相对弱势的地位,土地的收益低下,第一个条件是不可能满足的,但是此时如果第二个条件满足的话,农户也是乐意转入土地,因为若农民能获得长期的使用权,就可以做一些长期的投资打算,从而发挥规模优势,实现收益。然而,现阶段由于各方面的原因使得转入户无法获得稳定的土地使用权,从而导致供给不足。主要表现在:流转环节不规范、农民法律意识淡薄。在现阶段,土地流转多是农民自发性的土地流转,而且多发生在同一集体之间。双方在转让土地时,只要双方同意,就算达成了土地流转,在农民的意识里根本就没有法律的观念,不会通过合同来明确双方的权利和义务、规定转让期限等。这样就形成一个非常不稳定的流转关系,由于是口头的,转出户,今年打工门路比较好,将土地转出,然而明年打工受阻,又会收回土地。这很对转入户产生很大的消极影响,他们难以对土地做长期的投资打算,比如为了避免洪涝、干旱对农作物的影响而修水渠、打井;为了增收而做改善土地肥力的投资;为了机械化经营而在机械方面做投资等。这些因素的限制,从而很难实现土地的长期收益,使得转入户的需求积极性严重受损。
(作者单位:安徽大学经济学院)
主要参考文献:
[1]印华.我国农地产权制度改革和农业发展模式的思考[J].财经研究,2001.
[2]张红宇.中国农地调整与使用权流转的几点评议[J].管理世界,2002.
[3]陈卫平,郭定文.农户承包土地流转问题探讨[J].经济问题探索,2006.
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