论农产品消费者权益保护

来源:用户上传      作者: 朱　振

　　提要　本文通过对我国目前农产品生产与销售状况分析，借鉴欧盟和德国的经验，结合相关法律法规，对农产品消费者权益保护，提出一系列构想。
　　关键词：农产品现状；原因分析
　　中图分类号：D9　文献标识码：A
　　
　　一、我国农产品生产和销售现状
　　
　　近年来，随着政府对农业的重视不断加强，尤其是把“三农问题”摆在重中之重，从而使农产品无论从数量上还是品种上都已大大超过以前，促使着农产品生产和销售向规模化发展。尽管如此，当前我国的农产品的生产和销售也存在着大量的问题，其集中反映在对消费者合法权益的侵害上。
　　
　　(一)农产品生产质量状况
　　1、我国农产品行业实施质量安全标准的现状表明：我国农产品行业的标准化程度不高，标准化体系与国际有较大差距。而规格化和标准化是农产品安全的基础。国际食品法典委员会(CAC)关于农产品中农药等有毒有害物质的标准达到8，000余项，一些发达国家如美国、欧盟、日本、德国等采用的国际标准有数千项，采标率在80％以上，而我国国家标准只有40％等同采用或等效采用了国际标准，覆盖面远远不够，而且普遍存在标准滞后、制定周期长、标准水平偏低问题，无法与国际接轨。
　　2、质量控制体系不完善也是我国农产品行业存在的问题。我国目前还没有一套统一的农产品市场准入技术规范。目前只有少数农产品的生产企业获得ISO9000质量认证，而通过ISO14000认证的企业更是少之又少。
　　3、我国农产品生产加工产业化存在规模小、产品质量差、科技含量低、品牌意识不强等问题。而为农产品的生产加工提供原材料的农业生产也缺乏组织化。而这些问题极大影响了我国农产品行业标准化的推行。
　　4、我国农产品的卫生安全普遍较低。突出表现为农产品的农药、兽药残留偏高，一些有毒有害物质超标严重，有的甚至酿成恶性中毒事件。
　　5、我国农产品质量问题主要是由过量施用农药、化肥引起的。残留于农作物、土壤、空气和水体中的有害物，不仅破坏生态环境，还威胁人体健康。尤其是在源头上控制不合格农产品流入市场方面还存在很多问题。
　　
　　(二)农产品质量立法和执法状况。我国没有《农产品质量安全法》，农产品质量安全存在的问题，突出表现在多头管理、职能重复，像工商、技术质量监督、卫生农业部门都可以根据相关法律法规参与管理，造成职责不清，经常出现部门间“争职能”现象，并造成“大家管，大家都不管”的局面。另外，农业行政执法出现“执行难”。现已出台的对农产品管理的有关法律法规和规章，可操作性差，法律责任不明确，特别是对违法责任的追究缺乏依据，只能查不能究，难以威胁相关的违法行为。如，禁止销售和使用高毒、高残留农药的规定出台后，因缺乏处罚规定，导致无法禁绝此类行为。
　　
　　(三)消费者受侵害状况。目前，由于我国的各项规章制度和法律法规的不健全，大量没有通过合法检测的农产品涌入消费市场，并且当消费者的权益受到侵害时又无法得到及时和有效的保护。
　　我国是世界上最大的发展中国家，也是重要的农产品出口国。多年来，我国政府一直十分重视和关注农产品的质量和安全问题，认识到：农产品的安全质量问题不仅是关系到本国人民的生命安全和身体健康，而且关系到全人类的生命安全和身心健康；不仅对本国的自身发展而且对稳定整个世界都具有十分重大的意义。当然，我们确实在提高农产品的质量和确保农产品安全问题上做了大量工作，但在某些产品上由于安全性问题而遭受挫折。
　　
　　二、我国农产品消费者权益受到侵害的原因分析
　　
　　(一)因为我国长期以来实行的是计划经济，因此往往会忽视消费者合法权益的保护，而与之伴随的相关法律法规出台也较晚。在计划经济时代是农产品的供不应求，是卖方市场，国家多重视销售者权益的保护，而忽视了消费者这一群体。
　　
　　(二)我国尽管出台了《产品质量法》和《消费者权益保护法》，但无论是在覆盖面，还是在具体操作方面，都遇到了许多问题。没有专门针对农产品侵权方面的规定，结果导致在农产品消费中，消费者权益受到侵犯时，无法按法规进行有效的操作和执行，尤其是产品的安全标准，没有具体的操作规定，也没有相应的质量监控体系。因此，农产品质量问题造成的侵权案件，责任承担主体难以确定。众所周知，农产品从生产到销售，包含多个环节，有农业的投入、耕种的环境、生产者的操作、天气变化以及销售者的具体运营等方面。所以，农产品的侵权事件一旦发生，其承担的主体就难以确定，因为环节较多。
　　
　　(三)我国消费者权益的保护组织――消费者协会的地位规定的不够明确，具体运作也常会出现问题。我国《消费者权益保护法》第三十一条和第三十二条虽对消费者协会和职能做出了解释，但在实际操作中消协并不是独立的，而是依附于工商行政管理机关。正是由于这种运作模式，使得在侵权事件发生时，往往因时间拖得太长以及处理效率不高等情况，不能有效地保护消费者的正当利益。
　　
　　(四)我国农产品的无公害生产技术推广和无公害农产品认证制度没有得到强制执行。目前，当务之急是从主体上，在推广农产品的无公害标准上，加强普及工作。具体执行机关要大力开展对低毒、低残留农药和药物防治技术的研究、运用，积极推广施用有机肥。抓紧对农民的技术培训，普及科学用药、施肥等绿色农业技术。要加强对施药的监管和对市场的监管力度，从源头上控制不合格农产品流入市场。
　　
　　(五)我国农产品消费者的自我保护意识不强。消费者在购买农产品时，往往有两种心理：一是考虑价格必须相对较低：二是考虑在同等价位上，农产品必须要新鲜。而那些利欲熏心的不法商贩正是抓住了这种心理，大肆进行造假。与此同时，消费者在购买时，却只从外表上确定农产品质量的好坏，而忽视了其是否通过了质量验证，并且不能很好地运用判断农产品质量的一些日常方法，最重要的是忽略了销售主体是否能独立承担相应的责任。
　　以上所述，一方面反映出我国上述农产品在生产和加工等环节上还存在亟待解决的问题。例如，如何从生产源头上狠抓对禁用兽药和农药的使用问题；另一方面也可以发现：固然我们国家在立法方面做了许多努力，并制定了大量的相关法律法规。但发生的诸多问题表明，在中国的农产品质量和安全体系的若干链节上依然存在薄弱环节，即法律法规方面不完善和执法力度的欠缺。因此，我们不妨结合我国国情，与欧盟和德国在这方面的经验进行对比和分析。
　　
　　三、欧盟和德国经验对比分析
　　
　　农产品安全问题是全球目前普遍关注的重要的问题。尤其近年来在欧洲乃至在德国屡屡发生的严重危及人体健康的事件，更加引起

人们的惊慌和不安。如何保证农产品的安全和如何打消消费者认为农产品不安全的恐慌心理，增强安全感，成为德国农产品生产加工和销售行业面对的急需解决的重要问题。德国联邦消费者保护部对消费者在农产品方面的保护，具体如下：
　　
　　(一)在研究层次的保护措施上。设立欧洲食品局是欧盟委员会在2000年11月提出制定食品法通则和要求，成立欧洲食品局(ELB)和制定食品安全程序三项建议的核心。这一建议具有较高的政治和专业意义。该局的任务是：为欧盟委员会和各成员国在对农产品和饲料产生直接和间接影响的所有方面，在专业的基础上提供咨询和从法律角度上提供支持。另外计划让该局独立地提供这些方面所有问题的信息，并对已证实的风险发出提醒(科学的鉴定，数据的调整和分析，查明风险和现有科学设备的网络化)和进行险情交流。该局的主要职责是为直接和间接影响农产品的安全，尤其是农产品安全的因素提出自主及专业建议。该局职责广泛，可覆盖食品生产及供应的所有阶段。此外还规定，该局还应抓食品、动物健康和转基因产品的问题。德国政府当然是支持了食品局的建议。欧洲食品局的成立，特别是在欧盟基本规定的基础上，确定伤害健康的保护措施。应该说，在欧盟范围内提高了农产品的安全性，并重新赢得了消费者对农产品的信任。在德国发生疯牛病之后，政府立即采取有效的措施，保护消费者不受疯牛病的侵害是政府的紧急任务。联邦政府在许多可能的情况下超出欧盟的规定，采取一系列的规定和措施。如，增加禁用食品、饲料和肥料生产的反刍动物的有害清单；屠宰和加工企业必须通过适当的程序排除经有害物质造成污染的风险等。此外，联邦政府在专家的参与下，制定了对疯牛病、雅克什病和类似疾病研究的方案。在2001年成立了隶属联邦动物检疫所的新型动物瘟疫病原体研究所。
　　而与之相比，我国却没有对农产品质量进行管理和监督的专门机构，如农产品质量安全管理局、农产品质量标准和监测局等。因此，假冒伪劣农产品才有机可乘，侵害消费者合法权益的事件不断发生。另外，在农产品生产的统一标准上，因为没有专门管理机构，所以农产品的生产质量缺乏互通性和统一性，这样往往会导致农产品在质量上的参差不齐，不利于对农产品质量的整体监控。因此，我们可以借鉴德国和欧盟在这方面的一些做法，成立农产品质量安全管理机构，对农产品的生产和销售进行统一的、独立的管理。
　　
　　(二)对农产品质量安全方面采取了一系列措施。德国政府基于消费者对质量要求的提高，宣布要搞出两种标识：生态农业和质量保证标识和传统生产食品的质量标识。由此来确定对可信质量和安全发展的方向：第一，生态标识方面，2001年9月初，向公众提出了生态农业产品的标志。迄今为止的许多生态农业产品的标志对消费者来说不够透明。新的标志一目了然，它使消费者很容易把生态农产品和其他食品区分开来；第二，农产品质量和安全标识，该标志目前先从肉类和肉食产品试行，取得成功后，将在整个食品范围内推行。如果出现问题，按此标识还可以追查到发生问题的具体环节。农产品安全的法律依据是德国依靠广泛的具体的法律法规来实现的。首例疯牛病在德国发现后，引起了强烈的社会反响并引发了消费者的不信任感和惊恐，为此联邦政府采取了各种措施，并已得到普及，使得疯牛病的扩散得到比较彻底的遏制。
　　当然，因农产品因质量引起的一系列问题在我国也普遍存在，但因为没有统一的、全面性的农产品质量安全标识，所以在处理起此类侵权案件时，难度重重。尽管我国建立了绿色食品的认证标识制度，但从目前的状况来看，无论是在其认证标准上，还是强制执行力上都存在着严重的不足。德国和欧盟的做法，给了我们一定的启示。我国可以在农产品的质量认证上实行统一的生态标识和安全标识，并且要在全国进行强有力的全面实行和监督管理。
　　通过以上对欧盟和德国在农产品质量和安全方面的规定及做法的分析，可以使我们从思想上明确农产品的质量和安全问题是当今世界各国普遍高度重视和优先考虑的大问题。无论是从本国公众的性命和健康考虑，还是对全人类的健康负责，我们在回顾过去世界上发生的诸多农产品不安全的恶性事件和丑闻中应该认识到，汲取这些深刻教训和借鉴世界上先进的管理经验和方法的重要性和迫切性。
　　鉴于以上考虑，我们通过德国和欧盟在农产品质量和安全方面的一些重要的规定和相关的具有借鉴意义的管理进行分析，希望对国内农产品消费者的合法权益的保护起到积极作用和借鉴作用。同时，也要看到德国在农产品的卫生和安全的管理也并非十全十美。例如，被媒体揭露出的除草醚事件，从引发到引起政府的重视和处理，经历了半年之久，等等。
　　
　　四、我国农产品消费者权益法律保护构想
　　
　　(一)尽快出台《农产品质量安全法》。其具体包括三个方面：一是统一实施质量安全标准；二是完善质量控制体系；三是加强监督。那么，判定农产品内在质量好坏的依据是什么呢?农产品的内在质量是指农产品生产者生产的产品本身的质量。《产品质量保护法》第四条规定的判断产品质量的依据可供参考。如下：
　　1、产品应当符合所执行的产品标准。本制定标准的以国家有关规定或要求为判定依据。这里所说的产品执行标准包括国家现行的四级标准，即国家标准、行业标准、地方标准和经过备案的企业标准。而我国农产品的产品质量在先行的四级标准中，有三级标准都存在空白，因此需要加强此方面的立法。
　　2、产品必须具备应当具备的使用功能，但是对产品存在使用性能的瑕疵做出说明的除外。监督检查时，要把假冒伪劣产品和有一般质量问题的产品，即仍有一定使用价值的次品、处理品，严格区别开来，做到依法定性，事实清楚，处理得当，避免随意性。
　　3、既无标准又无有关规定或要求的，以产品说明书、质量保证书、实物样品、产品标识表明的质量指标和质量现状作为判定依据。这些明示的条件，是生产者、销售者自身对产品质量做出的保证和承诺，而我国农产品在这方面的立法规定是无具体内容的。通过以上的分析，可见制定《农产品质量安全法》势在必行，必须以法律形式明确界定管理主体和管理权限，保证农产品质量安全监管工作的有序开展，改变多头管理的局面。
　　我国《农产品质量安全法》在内容上要处理好质量安全管理的五个方面：
　　1、加强对产地环境的规定。严格农产品产地环境的管理，重点解决化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品对农业生态环境和农产品的污染。抓紧制定相关农产品的产地环境标准，全面开展农产品重点生产基地环境检测，采取切实有效的农业生态环境、净化措施。
　　2、严格农业投入品的投放制度。按照《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等有关规定，健全农业投入

品的市场准入制度，严格农业投入品的生产、经营许可和登记。尽快建立农业投入品的禁用、限用等制度以及及时向社会公布禁用的农业投入品种的相关制度。
　　3、加强对农产品生产过程的监控。有效指导农产品生产者、经营者严格按照标准组织生产和加工，科学合理使用化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品和灌溉、养殖用水。
　　4、确立相应的农产品包装标识。要根据不同农产品的特点，逐步推行产品分级包装上市。对包装上市的农产品，要标明产地和生产单位，建立农产品质量安全追溯制度。凡列入农业转基因生物标识管理目录的产品要严格按照农业转基因生物标识管理规定，制定正确标识或标准。
　　5、健全市场准入制度。在生产基地、批发市场，要逐步建立农产品自检制度。产品自检合格，方可投放市场或进入无害农产品专营区销售。
　　除做好以上工作外，还必须建立健全农产品质量安全保障体系。对农产品质量安全实施强有力监控，必须下大力气建立健全农产品质量安全标准，检测检验制度，质量认证体系、加强执法监督、技术推广、市场信息等工作。其具体如下：
　　1、建立健全农产品质量安全标准体系。重点是加快农产品产地环境、生产技术规范和产品质量安全标准的制定并完善配套，引进和采用国际标准，并逐步与国际接轨。
　　2、建立健全农产品质量安全检验检测体系。切实加强部级农产品、农业投入品和农业生态环境质检中心建设，充实仪器设备，完善检测手段，尽快提高检测能力。
　　3、建立健全农产品质量安全认证体系。以无公害农产品生产基地认定和标识认证为基础，积极推行GMP(良好操作规范)、HACCP(危害分析与关键控制点)，ISO9000系列标准(环境管理和环境保证体系系列标准)认证和管理工作。加强农产品质量认证体系的建设，大力培育具有市场前景的名牌农产品，提高农产品的市场竞争能力。
　　4、建立健全农产品质量安全执法监督制度。应在财政、工商等部门的支持下，在全国范围内开展农产品产地环境定点检测、农业投入品监督管理检查、农产品质量安全监督和抽查。
　　5、建立健全农产品质量安全市场信息发布制度。应及时发布农产品的生产、加工和经营方面信息，并且使用者应当提供农产品质量、安全、品牌等方面的信息。
　　6、建立健全农产品质量安全科技体系。围绕农产品质量安全，抓好新品种、新技术、新产品的开发，推广和技术服务工作。
　　
　　(二)完善《消费者权益保护法》，严格执行《食品卫生法》，建立健全绿色农产品认证和准入制度以及相应的监督机制，使农产品消费者的合法权益得到充分保证。一是在立法方面，应当及时听取农产品消费者的意见和要求，建立健全绿色农产品准入制度。其中，包括无公害农产品的准入、绿色食品的准入和有机食品的准入以及完善绿色农产品认证体系；二是政府的一些具体职能部分，应当依据法律法规，在各自的职责范围，有力地采取措施，维护农产品消费者的合法权益。加强对农产品质量安全的执法监督和监测，实行定点监测的范围由目前的四城市扩大到所有省会城市和计划单列市，要充分发挥各省主管部门对当地农产品质量的监督检查作用；三是加大对侵害农产品消费者合法权益的违法犯罪行为的惩罚力度。行政管理部门和检验检测机构的工作人员在对食用农产品的管理和检验检测中弄虚作假、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或者有关部门给予行政处分：构成犯罪的，依法追究刑事责任；对当事人造成经济损失的，依法承担经济赔偿责任。
　　
　　(三)农产品的产品责任问题
　　1、农业投入品的生产者和销售者的责任。对于农产品的产品责任的追究要从源头上解决，而农产品的生产首先面临的就是原材料的投入问题。由于目前我国农业投入品市场秩序的不规范，往往导致假冒伪劣产品的出现。因此，需要从源头上加以控制。
　　2、农产品生产者的责任。农产品的质量侵权存在着生产者的具体操作问题，一些农产品的生产者由于利欲熏心，严重扰乱了农产品的生产和销售秩序，导致消费者的身体损害和精神损害。因此，要加大处罚力度，对整个生产群体起到警示作用。
　　3、农产品销售者的责任。有些不法销售者和不法生产者相勾结，使得消费者合法权益受到的侵害程度加深。因此，要严厉打击此类现象的发生，加大执法力度。
　　4、执法机关和检测机关的责任。行政管理部门和检验检测机构的工作人员在对农产品的管理和检验检测中构成犯罪的，依法追究刑事责任；对当事人造成经济损失的，依法承担经济赔偿责任。
　　综上所述，农产品质量安全问题日益突出，并且侵害农产品消费者权益的事件也不断发生，因此为了维护消费者的合法权益，《农产品质量安全法》的出台尤为重要，同时也需健全《消费者权益保护法》，使消费者可以依照更加明确的法律法规，及时有效地维护自身利益。当然，也要通过社会舆论来提高消费者的自我保护意识，更重要的是要加大对侵害消费者权益行为的执法力度，最终达到农产品的质量安全水平能够得到不断提高，农产品消费者的合法权益能够得到有效保护的目的。

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