农村金融体系改革：金融功能观视角下的反思
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作者: 黄 坤
农村金融体制改革是我国金融体制改革的一个重点，也是一个难点。传统的金融理论主要从金融机构的角度来研究金融体系，即所谓的金融机构观。其明显缺陷在于，当经营环境发生变化时，金融组织的运行将会变得无序，更谈不上金融发展对经济增长产生支持作用。针对金融机构观的缺陷，默顿和博迪将金融功能概括为六项。按照林毅夫的总结，金融功能主要体现在三个方面：一是资金动员；二是资金配置；三是分散风险。农村金融体系关键的功能是资金配置功能。本文从资金配置角度对我国农村金融体系改革进行评价，并指出改革方向。
一、农村金融体系服务现状
我国的农村金融体系是一种很典型的不发达的、以银行中介为主的金融体系。现存农村金融体系主要由农业银行、农村信用社、农业发展银行、农村邮政储蓄、农业保险构成。除此之外，小额信贷以及非正规的民间私人借贷组织等也在农村从事着一定的金融活动。
中国农业银行是我国最大的涉农商业银行，农业、农村和农民的信贷业务一直是农业银行的业务重点。在向商业银行转轨后，农业银行的业务经营范围跟其他国有商业银行基本无异，其长期保持在农村金融市场上的重要地位大大弱化。
农村信用社一直是我国农村金融体系的主力军，但出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中商业化倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户和其他经营主体常常难以得到贷款。同时，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，也引起大量资金流出农村。中国农业发展银行主要承担办理国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金拨付；农业发展银行承担政策性收购资金供应与管理工作，不过随着粮棉油收购市场的逐步放开，农业发展银行业务急剧萎缩。并且由于政策性以及自身体制性原因，农发行不良贷款比例较高，信贷资产质量问题比较突出，这些都直接影响农发行继续向农业投入政策性资金的能力。
邮政储蓄自成立以来，其存款余额就快速上升。邮政储蓄不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村。虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限，远远不能补偿农村资金的流失。
中国人民保险公司承担着农村保险业务的功能，主要为在非生产性领域集中开展的某些险种。农业保险的发展严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展，高风险使得商业保险机构望而却步，所提供的农业保险业务极度萎缩。
小额信贷是一种小规模的信贷扶贫模式，主要目的是解决传统开发式扶贫战略中明显存在的以区域为扶贫对象，扶贫资金不能到达贫困农户的突出矛盾。
非正规金融组织，主要包括自由借贷、私人钱庄、合会、典当业信用、民间集资、民间贴现和其他民间借贷组织。随着农村多种经济成分的崛起和农村金融体制改革的深入，民间借贷逐渐活跃，形式也多样化，融资范围和内容也不断扩大。
二、基于金融功能观对农村金融改革的反思
反思之一：过去农村金融改革主要遵循金融机构观，仅仅着眼于既有农村金融机构的存在形态。从我国农村金融制度的变迁可以看出，它注重的是农村金融机构的存在形态，走的是一条非常典型的“机构路径”，其局限性在于它仅仅着眼于既有农村金融体系的所谓改革，忽略对农村金融改革的目的是什么，以及农村金融体系到底应承担何种功能等基本问题的回答。这样，改革的举措可能不少，但农村金融体系固有的问题却总得不到有效解决，同时造成现实中对某些金融功能的需求由于没有相应的功能实现手段而得不到满足，其结果损害了资源配置的效率。为了维护现有金融机构的存在形态，限制农村金融竞争就成了必然选择。这主要表现在两个方面：（1）对农村非正规金融的打压，限制了外部竞争；（2）限定农村金融机构的业务领域。农村金融体系业务都限定在各自领域内，相互间业务无交叉，农村金融体系内部只有分工，而没有竞争。限制农村金融竞争必然造成农村金融市场的垄断，垄断的农村金融市场一般来说是低效率的。
反思之二：长期以来农村金融体系的功能异化为资金攫取以对城市国有经济发展提供金融支持。多年来，农村金融体制改革，其目的并不是要解决农村融资问题、满足农村融资需求，而是为工业化和城市化动员储蓄。长期以来，农村金融体制改革不是为了满足农村需求，而是为了满足政策需求，那么设在农村的金融机构，不论是农业银行，还是人民银行，都在农村扮演了一个资金抽水机的角色。从金融机构农村信贷收支情况来看，从1994年开始存贷差皆是正值（存差），存贷比也相应地都大于1，且逐渐增加，这说明金融机构把从农村地区吸纳的存款转化为贷款支持农村经济发展的功能在大部分时期行使得是较差的。另外，农村邮政储蓄近几年迅速发展，加上只存不贷的业务特性，已成为抽取农村资金的另一个重要渠道。1989～2002年邮政储蓄从农村抽走的资金逐年扩大，至2002年已达4700多亿元。
反思之三：在农村金融机构改革及其功能定位上政府过度参与。由于市场失灵导致了政府要介入农村金融的发展，弥补市场机制的失灵，要求政府必须介入农村金融发展。政府拥有私人所缺乏的能力，但同时也可能效率会较低，政府往往安排正式的金融组织满足农村的金融需求。但正式的金融机构又解决不了或很难解决农村金融这四大问题，农村缺血情况依然存在，甚至加剧。因为解决不了融资难题的正式金融机构在农村变成了一个抽血机。很多国家，包括我国的经验也显示，政府的金融补贴等，往往给了富裕农民和富裕地区，甚至挪做城市用途，在这种情况下就又带来政府失灵。市场失灵加上政府失灵，导致农村金融安排历来是一个国际性难题。在我国农村金融市场上，政府是过度参与的。以农村信用社为例，在1996年农村信用社与农行行政脱钩后，其官办色彩甚至越来越浓。更关键的是，政府通过种种行政手段来限制农村信用社的经营和业务范围，限制其信贷资金的流向和流量，以此实现其支持三农的目标。然而，政府却几乎没有承担起农村信用社为实现政府目标而蒙受的经济损失。在目前我国农村金融机构改革中，行政管制大量存在，一个重要的理由是防止金融风险。但是，行政管制绝不意味着可以消除风险。同时，违规经营概率与所有制、改革模式并无直接联系，关键是能否有效地实施内控、外部监管和查处。有时，行政部门代替金融机构进行模式选择将意味着内控和外部监管的弱化。因此，必须尽快把决策权进一步下放，使得各个机构能够根据本区域经济特点、本机构经营情况进行选择，并对自身选择负责。
反思之四：农村金融机构的安排忽视了外界环境。就农村金融机构的安排来说，外部环境就是农村金融需求。农村金融需求主体对投融资商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征，在不同阶段、不同人口群体、不同产业之间存在着经济发展水平的较大差异。不同的需求，应该需要不同的金融组织和不同形式的金融供给来满足，任何一类金融组织或机构都只能解决部分农村金融问题。国有商业银行系统和农村信用社即便能够提供全部农村储蓄和信贷服务，但也只能满足一部分农村金融服务需求。更何况随着四大国有商业银行分支机构纷纷撤出县城，农村信用社试行统一法人，由县乡两级法人改组为农村商业银行。因此，现阶段金融机构所能提供的金融服务的层次性很难满足农村需求，农村金融需求存在较大缺口，迫切需要以需求为导向，构建新型、多元、竞争的农村金融服务体系，以便更好的促进农村经济的发展。■
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