城市最低生活保障制度探析

来源:用户上传      作者: 李湘楠

　　 城市居民最低生活保障制度的实施，对救济困难、促进社会安定、保障人民群众安居乐业具有积极的作用，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。本文通过对辽宁辽阳辽化光明街道最低生活保障工作的考察，了解到当前实施城市居民最低生活保障制度的现状和存在的问题，进而分析研究对策，为我国社会张开一张最后安全网。
　　
　　一、城市居民最低生活保障制度及其建立的必要性
　　
　　（一）城市居民最低生活保障制度。最低生活保障制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的、以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。它根据维持最基本的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。最低生活保障目标是克服现实中的贫困问题。根据国家统计局课题组观点：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料，生活处于困难境地。”从不同角度，按不同标准，可以把贫困分为绝对贫困与相对贫困、狭义贫困与广义贫困、长期贫困与暂时贫困等等。而社会保障制度的重点是要解决绝对贫困问题。城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。所谓的最低生活标准是指在社会发展的某一时期内，由政府制定的，与社会经济发展相适应的在衣、食、住、行等方面维持一个人生存的最低基本生活标准。参考国际上确定最低生活保障线的方法，主要有生活需求法（又叫市场菜篮法）、国际贫困标准法、生活形态法、恩格尔系数法等。
　　（二）建立最低生活保障制度的必要性。“给穷人体面的供给乃是对文明的真正考验”。可见，最低生活保障制度运行的状况关系到多方面，它更是一个国家文明程度的体现。在十五大报告中第一次把建立和完善多层次的社会保障制度提上日程。可见，作为社会保障最后一道安全网的最低保障制度的紧迫性、必要性：
　　第一，新的贫困人口的增加呼唤着最低生活保障制度。贫困问题不仅仅是经济问题，更是重大的社会问题。随着我国经济结构的调整和企业经营机制的转换，许多国有和集体企业由于一些主观和客观原因，不能和市场经济相适应，不得不破产、停产，使得现有的职工纷纷下岗，没有经济来源，生活窘迫，再加上一些生活困难的离退休人员，构成了城市的新贫困人口。2001年根据国家统计局城市调查总队提供的资料，先测定各省的贫困线（最低生活保障标准），然后再据此计算出全国的贫困人口，结论是1480万人，估计现在我国城市贫困人口的规模应该在1500万～3100万人之间。
　　第二，建立最低生活保障制度更符合维护社会稳定的需要。因为政府建立的最低生活保障制度对公民作出“保底”的承诺，虽然这只是很微薄的帮助，但却可以起到安定人心的作用。有报道记载，在上个世纪三十年代美国经济大萧条时期，罗斯福政府赖以渡过难关的正是变相的最低生活保障制度；而亚洲“四小龙”中的中国香港、台湾地区及韩国在发展初期，基本上靠的就是社会救助制度来维护社会安定的。而当今的中国，无论走在马路上还是在火车里地铁上，都经常能看到乞丐。一方面说明了社会的道德风貌，另一方面也在一定程度上反射出我国当前最低生活保障制度仍有许多工作要做。
　　第三，建立最低生活保障制度更是建立和完善社会主义市场经济的需要。时下，我国经济体制改革早已进入攻坚阶段，在产业结构不断调整、劳动力结构变动和物价体系改善等方面，都在或轻或重地触及普通市民的切身利益，而建立最低生活保障制度正是为了解决由此引发的社会矛盾和社会问题。只有真正使低保工作做到完善了，才能使我国的经济真正迈上新的台阶。总之，建立城市居民最低生活保障制度与经济体制改革的进程基本一致，随着市场经济的发展，原来的社会保障安全网已经受到极大冲击。于是，在我国建立一个普遍的社会救助制度的呼声日增，科学地、合理地确定一条贫困线作为整个社会救助乃至社会保障制度的基础，其意义十分重大。
　　
　　二、我国城市最低生活保障制度现状
　　
　　我国已经逐步形成城镇最低生活保障安全网。1997年发布的《国务院关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》有力地推进了这项制度建设。目前，全国已有500多个城市和600多个县政府所在城镇建立了最低生活保障制度，有十几个省、自治区、直辖市在所辖城市和城区全部建立了这项制度，一些省市还建立起城乡一体化的居民最低生活保障制度。
　　辽阳市的财政总支出为116930万元，其中社会保障补助支出为36546万元。就全省来看，参加低保的人数占全省人数的比例约4.24％，辽阳市参加低保的人数占全市人口的比例约3.17％。辽阳市的社会保障支出占财政总支出的比例约为31.25％。相对于其他地方来说，这个比例不算高，应该增加在社会保障上的支出。本文以辽阳市辽化光明街道的低保工作为切入点，分析低保工作的现状。虽然不能从中评价整个辽阳市甚至辽宁省乃至整个东北地区的最低生活保障运作情况，但也能反映一定的问题。
　　（一）光明社区低保工作现状。目前我国开展的最低生活保障制度，主要是由各级民政部门制定政策，负责行政管理，居委会、街道办事处具体实施。光华社区依照《辽阳市城市居民最低生活保障办法》，按照标准作到“应保尽保”，对困难家庭认真搞好调查核实，及时把新增加的符合保障条件的困难户纳入保障范围。2003年该街道共有28478人，全年享受低保的对象是127户，共351人，约占街道总人数的1.23％；而到了2005年5月该街道共有32099人，享受低保的则增加到191户共440人，约占街道总人数的1.37％，增幅很大。分析该街道低保人数较快增长的原因：（1）由于低保政策宣传力度的不断加大，申请低保的人数越来越多；（2）随着双失业，双下岗，单亲家庭比例的提高，低保阵容不断扩大；（3）“双劳”释放人员的加盟，使低保对象层次更加复杂；（4）有些人为了享受取暖费、房租、子女上大学等一系列优惠，千方百计申办低保。低保队伍的不断扩大，加剧了低保工作的复杂性和艰巨性。随着低保工作的进一步推进，逐渐发现许多新情况新问题。
　　第一，隐性收入调查难，也就是对象的收入核实问题难。这是低保工作实施过程中最难啃的一块骨头。由于市场经济下居民收入来源的广泛性，非正规就业者、隐性就业者越来越多，他们的收入一方面不稳定，另一方面又隐蔽，而申请者本人很少配合，使得隐性收入的核定存在较大的困难。许多做生意、炒股票、打短工的人的实际收入情况无从核实。有些企业在为本单位职工出具工资状况时没有按照实事求是的原则办事，在申报者的强烈要求下，故意隐瞒工资收入以应付社区的调查。因此，调查收入的真实性也就在一定程度上打了折扣。
　　第二，进保容易退保难。办理低保既可以享受政府所给予的差额救助金，又可以享受低保所带来的就学、取暖费等方面的优惠政策，所以许多申报者在享受低保后，认为以其辛辛苦苦地上班得到一份微薄的薪水，不如在家拿低保，不愿再找工作。也有的在外偷偷打工，收入远远超过低保金额，但在社区取得证据后动员其退保时，仍采取了不合作甚至恶劣的态度，社区只能依照规定强行退保。
　　第三，政策理解有难度。光明街道在实际操作中有些问题不能从所依据的《辽阳市城市居民最低生活保障办法》中找到解决办法。例如，《办法》第二十七条规定：“家中饲养宠物的不得享受低保。”按照传统观念，通常把所谓的“宠物”理解为名贵的狗或者猫，但在实际操作中遇到有的申请者在家里饲养了一些比较名贵的鸟。而由于新的《办法》中对“宠物”的种类没有作出明确的规定，也就造成了该街道在执行政策时的模棱两可。因此，应加强法制建设，尽快完善低保中的各项法律，将最低生活保障作为社会保障中一种重要的社会救助形式予以规定。同时，有关部门应制定相应的明确的实施细则，使最低生活保障的实施真正做到有法可依。

　　第四，工作人员普遍素质不高，工作条件不完善。在光明街道负责低保的工作人员，有些年纪大些的工作人员难以适应新的形式，一些人文化程度低，观念落后，信息管理缺乏经验。而该街道的工作设备也不是很完善，电脑基本不够用，更没有专门的工作经费，基层工作者身兼数职的现象比较普遍，致使基层低保工作者困难多，压力大。
　　第五，保障水平低，难以维持基本生活。根据《办法》第十四条：“白塔区、文圣区、太子河区、宏伟区和弓长岭区城市低保金标准为每人每月190元”。在物价飞涨的今天，190元简直是太微不足道了。然而，就这190元有些贫困户都很难分到，僧多粥少的现象比较普遍。而有的时候因为政府的资金没到位，耽误了低保金的按时足额发放，则无疑使贫困户的生活雪上加霜。保障金是贫困居民的救命钱，应及时发到居民手中。
　　第六，低保对象就业难。造成低保对象就业难的主要原因：一是就业的市场门槛高；二是就业观念落后；三是缺少对低保对象再就业优惠政策。许多企业在安排用工时不会优先考虑低保对象，这也是该区低保资金逐年上涨的一个很重要原因。
　　（二）整改措施
　　1、加强有关低保政策的宣传工作。要使社会各界特别是广大居民群众真正了解低保的目的和意义，掌握办理低保的政策界限，认识到低保制度是党和政府帮助困难群众度过暂时难关的一种手段。并利用板报、公示栏、宣传单等多种载体，充分发挥社区居委会工作网络的作用，为做好低保工作奠定思想基础，营造较好的工作氛围。
　　2、注意规范低保操作程序。首先，建立健全低保工作相关制度。光明街道制定了以下一系列制度：（1）建立工作例会制度。街道、社区都要定期或不定期的召开例会，及时掌握低保工作动态，交流经验，探讨难题，以求得标准上的一致性和工作上的平衡性。（2）申请程序制度。完善申报―接待―调查―走访―公示―核实―办理―发卡各道程序，从严把关。（3）入户走访制度。低保对象提出申请后，办证人员进行入户走访，详细了解申报对象的生活状况，做到心中有数。（4）调查审核制度。对申报对象反映的本人及亲属的收入状况，进行认真的调查审核，要以被调查方出具的单位证明为依据。（5）层层把关制度。对申报对象坚持社区、街道、区民政局三级把关制度。（6）公益劳动制度。（7）动态管理制度。每季审核，对不符合条件的低保对象及时予以调整，真正做到应保尽保，该出则出。（8）检查考核制度。通过采取抽查、定期检查等方法，对低保工作加强检查考核，提高低保质量。
　　3、加强低保工作者队伍建设。低保工作者应该认真地学习领会政策，有针对性的进行说服解释工作，让居民按政策对号入座，弄清楚自己是否具备申请低保的条件，真正做到耐心细致。
　　4、加强对低保户的素质教育工作。让他们了解低保政策，认识到低保不是养懒的温床，救济金不是永久性的福利，树立一旦就业就要主动自觉退保的观念，让他们通过自身的努力摆脱贫困状况。各级政府应建立就业和再就业服务体系，特别是应研究解决有劳动能力的低保对象自食其力的办法，采取有效措施扩大就业门路，促进低保对象就业。
　　5、加强低保资金管理。按照“每月拨付，每月发放”的办法，在资金管理上，要做到专款专用。
　　
　　三、结论
　　
　　目前，我国最低生活保障制度已取得了巨大成就，但问题依然存在。比如，资金来源不足，保障标准偏低；低保制度孤掌难鸣，配套措施亟须完善；行政执法状况有待提高；获得物质帮助作为一项法定权利的观念尚未深入人心；城镇普遍建立低保制度，农村尚未普及等等。可以说，低保工作是一项政治性、政策性很强，涉及千家万户切身利益，保持社会稳定的重要工作。从发展趋势上看，这项工作将长期存在。因此，只有使低保工作的认识到位了，国家的政策到位了，政府的资金到位了，工作者的工作到位了，才能使城市最低生活保障制度真正取得突破性进展。

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