完善我国税式支出管理
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作者: 袁 瑶
提要随着社会主义市场经济的发展及公共财政的逐步建立，政府对税式支出政策的运用越来越多，对税式支出规范管理的要求也越来越迫切。本文分析了我国现行税式支出管理存在的问题，并提出应采取的对策。
一、税式支出的内涵
税式支出，也称税收支出，其英文均为Tax Expenditure。1967年美国财政部长助理斯坦莱・S・萨里首次提出了税式支出的概念。并给出了定义：在税制结构正常部分之外，凡不以取得收入为目的而是放弃一些收入的各种减免税优惠的特殊条款就是税式支出。
要给税式支出下一个比较准确的定义，必须充分了解税制结构。任何一种税收制度都包括两部分内容：一部分为实施正常税收结构所必需的条目，包括对各个税种的纳税人、征税对象、税基、税率、纳税期限及征收管理等一些基本要素的规定，这些条目构成税收的财政收入功能；另一部分即为减税免税优惠等一些偏离正常税收结构的特别条款，造成纳税人比按正常税收结构缴纳低得多的税款，通常称之为税收诱因或税收补贴，用以加惠某一特定产业、行为或某一阶层的个人，其效用在于配合实施政府的整体财政支出计划，因而，有别于正常税收结构，可看做正常税收结构的补充。这些特别条款隐含了税收的财政支出功能。税收的这种财政支出功能是通过各种形式表现出来的，如永久地排除于“所得”之外，税负的免除、递延，税收扣抵，适用降低了的特别税率等。然而，不论其表现形式为何，最终都体现为政府经由税收制度而非通过直接补助、贷款或其他形式的援助来干预经济和社会生活，实现国家欲达之目的。我们把税收的这种财政支出功能称之为税式支出，即通过税收形式实现的财政支出。
二、目前我国税式支出管理中存在的问题及原因分析
如何实施科学的税式支出政策，我国进行了多方面的探索，但由于体制原因和宏观管理未能跟上，九十年代初期至今，实施中出现了减免税项目过多，过滥和规模失控的问题，对社会的发展产生消极影响。集中表现为以下突出问题。
1、税式支出还没有正式纳入预算化管理，缺乏总量控制，支出效应低下。各地政府竞相出台优惠政策作为招商引资的手段，严重扰乱了国家财政分配秩序,破坏了税法的统一性、严肃性和权威性，不利于税式支出政策管理。据估计，每年全国各种税收优惠的税收额在1000亿元左右，大致相当于全国同期工商税收的11％～12％，有的省份高达20％左右。各项税式支出政策过多、过滥，涉及面过多，必然降低其预期政策效应，并为骗税、逃税等违法违纪行为提供了可乘之机。
在宏观上，税式支出不能影响国家财政收入的总规模，必须在不减少国家财政收入已有规模的前提下，考虑采取一定的税收鼓励措施。如果因采取税式支出而影响国际的财政收入，势必给国家财政带来沉重负担．且在微观上，尚未能全面开展税式支出分析与评估和有效把握优惠税款的去向，再加上审批与管理的脱节，致使税式支出的政策效应难以得到有效实现，许多优惠政策并未收到好的效果。
2、税式支出形式单一，范围、结构不尽合理。一是税收支出的形式偏重于以减免税和优惠税率为主的“直接援助”，而加速折旧、投资抵免等“间接援助”应用的范围和规模不大。不利于提高税收支出的效果。二是税收支出范围不够科学。目前的税收支出范围主要集中在对国家经济开发区和沿海开放地区的实施，而对中西部地区涉及的税收支出甚少，不利于缩小东西部经济差距。三是税收支出的税种结构还不够合理。虽然涉外税收优惠大都集中在所得税上，但增值税等流转税的税式支出在整个税式支出中亦居于重要地位，不利于进行税式支出较为适宜的所得税、财产税等直接税作用的发挥，也与市场经济下间接税应尽量保持中性的要求不符。四是各种税收优惠和制度没有形成有机整体，相互间明显缺乏协调和配合，有些甚至重叠和冲突，影响了税收优惠作用的有效发挥。
3、税式支出效益评价分析体系尚未建立。随着社会主义市场经济的发展，按照公共财政的理念，现代意义的预算运行政府理财系统，就是要满足社会公共效益、社会综合效益的最大化，以及社会福利最大化的目标，而这种效益和福利的最大化在具体的管理操作上必然要归结到绩效考核上来。在我国，税式支出一直作为纯粹的税收范畴而存在和发展，很少有人将它与财政支出联系起来，更不要说将它列入财政支出的范围来对待。对税式支出所造成的财政收入损失、取得的积极效果都没有定量分析，缺乏科学的评估。
三、建立中国税式支出管理制度具体设想
1、纳入预算管理：我国税式支出制度改革的根本出路。首先，应积极探寻较为适合我国的税式支出分析评价制度与方法，以指导对现有税式支出项目进行彻底的清理整顿。重点抓好增值税、消费税、营业税、关税、个人所得税和企业所得税等主要税种的分析与评价工作。在此基础上，完成对现有税式支出项目的彻底清理整顿：对确有社会经济效益但尚无法律依据的税收优惠，要以立法的形式加以巩固和完善；对虽有法律依据但缺少社会经济效益的税收优惠，要考虑通过修改税收法律条款，予以取消；对既无社会经济效益又无法律依据的税收优惠，则需要尽快采取有力措施，坚决予以杜绝。其次，从某一部门或某一支出项目入手，进行税式支出成本的预测分析工作。对税式支出成本估计方法的选择，我们认为，收入放弃法较为适合我国的管理、技术水平，因为它不需要事先考虑税式支出项目之间的相互效应、增加会减少一项税式支出对纳税人行为的影响，进而对税基的影响以及预期税式支出效果能否显现，在短期还是长期显现等一系列复杂而不确定的因素，只要相对简单的统计方法对某项税式支出的实施成本进行事后检验即可。再次，应对税式支出项目进行分类，编制我国的税式支出表。为与我国现行的预算支出分类一致，形成税式支出与财政直接支出项目的对应关系，便于比较分析，税式支出项目应按预算职能分类，在每一职能项目下再按税类分列，税类之下再按税种分列，形成税式支出预算表的三级结构。
2、总量控制、结构优化、效益监督：我国税式支出制度改革需突破的三个难题
（1）对税式支出实行总量控制。在一定时期，决定税式支出总量规模的主要是国家经济实力、各项政策目标和调控方式、国家财政预算需要等。要在充分占有并参照以往相关税收优惠制度资料的基础上，结合当期国民经济发展水平和财政承受能力，通过定性、定量的分析，确定全国税式支出总水平并进行总量控制。借鉴国外经验，税收支出预算规模可以参照以下指标确定：
1税式支出总额≤应收税收收入总额＋利润收入＋公债收入－直接支出，简言之，即税式支出量应以财政不出现用财政性货币发行来弥补赤字为限。
2税式支出占财政总支出的规模=即实际税式支出额÷（实际财政支出额＋实际税式支出额）×100％。根据世界各国的经验，这一指标以控制在18～25％之间为宜。
（2）对税式支出实行结构优化。首先，进一步优化税式支出的方式。由于各种税式支出方式对经济的效应在时间、范围、程度上不尽相同，因此，在操作上应适当根据当前的政策导向，进行税式支出形式的优化选择。总体上看，可减少和控制税收豁免、优惠税率等直接形式的使用，适当增加加速折旧、盈亏互抵等间接形式的使用，坚持和完善出口退税制度。其次，进一步优化税式支出的范围。要规范税式支出的范围，在实际工作中必须合理分配税收优惠的范围及结构，解决各地区税收优惠政策不统一的混乱现象。现阶段特别要注意运用税式支出政策，促进社会保障体系、支援不发达地区发展和大型公益性基础设施的建设及环境保护事业的发展。要限制照顾性的“救济”减免，有针对性地强化激励性的“效益”减免，以产业导向性的税式支出取代目前普遍性的税收优惠，充分贯彻国家的产业政策、地区政策和其他的社会经济政策。再次，进一步优化税式支出的税种结构。因为所得税的多少直接决定了纳税人的税后所得额的大小，一般来说，所得税、财产税等直接税作为税式支出的税种比较适宜。随着我国税制改革的深入，税种结构的优化，税式支出的税种结构也应相应调整：流转税税式支出的范围与规模逐步缩小，所得税类税式支出逐步提高，成为主体。
（3）对税式支出实行效益监督，建立税式支出监测评价考核指标。税式支出以政府让渡当期财政为代价，就要求达到以尽可能少的收入减少，取得最大的效益的目的。在管理上，需要建立一套科学的监测评价指标体系，定期对税式支出政策执行情况进行评价分析。如运用“成本―效益分析”方法评估其效率，准确把握实际付出了多少税收成本，带来了多大的经济利益。如果效益较好，就继续实行；如果缺乏社会政治经济效益，就停止实行，以减少税收流失。
3、制定国家统一的税式支出法规，规范税式支出政策。为了改变税式支出内容杂、规定散的局面，国家应制定统一的《税式支出法》，明确税式支出的审批程序、审批办法、享受税式支出的权利和义务、凡超越此法规定的的减免税不得认可和执行。一般来说。税式支出政策的审批应由中央及省、市、自治区两级掌握。税式支出政策运用应以中长期政策目标为主，临时性、特定性政策目标为辅。
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