刍议完善我国环境民事公益诉讼制度
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摘 要：环境民事公益诉讼是法律允许的特定主体为维护环境公共利益，依据民事诉讼程序针对环境违法行为而提起的公益诉讼。虽然目前我国已通过相关法律确立了环境民事公益诉讼制度，但在司法实践中，环境民事公益诉讼仍然存在着一些障碍。应从清晰界定并扩大环境民事公益诉讼主体资格、细化环境民事公益诉讼规则、通过经济手段鼓励公众提起公益诉讼等方面来完善我国的环境民事公益诉讼制度。
关键词：公益诉讼;环境公益诉讼;环境民事公益诉讼
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：2095-7394（2019）01-0071-08
环境是典型的公共物品，它不单独属于某个个人或组织，但客观上又和所有人的利益息息相关。但正如古希腊哲人亚里斯多德曾断言的那样：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[1]虽然环境污染具有覆盖面广、受害者众多的特点，但由于环境本身的公共属性，在环境领域非常容易发生“公地悲剧”现象。近年来，随着我国经济的飞速发展和工业化、城镇化的大规模推进，我国的环境状况非常不容乐观，环境污染（公害）事件频发，很多地区一到秋冬季节，长时间雾霾笼罩已成常态。甚至媒体经常曝光一些地方惊现“癌症村”。为避免出现公众利益无人主张的窘境，目前，我国《环境保护法》《民事诉讼法》等法律已经确立了环境民事公益诉讼制度。司法实践中，各地法院积极维护公众的环境权利，对环境民事公益诉讼进行了有益的极索。在北大法宝案例数据中，以“公益诉讼”为标题进行检索，可以检索到22个环境民事公益诉讼的案例。其中，除了“常州毒地案”和“镇江市渔政监督支队案”2个案的判决以外，其余 20 个均为原告胜诉的案例。但总体来看，目前我国环境民事公益诉讼案件数量还很少，司法实践中环境民事公益诉讼仍然存在一些障碍。
一、环境民事公益诉讼概念的界定
（一）环境公益诉讼概念
公益诉讼起源于古罗马法。罗马程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，所谓私益诉讼是保护个人权利的诉讼，而公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。[2]随着社会的发展，人们生活日益社会化，各种环境污染问题逐渐显现出来，为了维护社会公共利益，环境领域的公益诉讼开始在西方国家兴起。美国是公益诉讼制度较为完善的国家，在“长臂管辖”原则下，对原告起诉资格的要求比较宽松，而且适用公益诉讼审理案件的范围也非常广泛。英国也非常重视公益诉讼，德国、法国、日本等国的民事诉讼制度中都规定了检察官可以国家利益和社会公共利益保护者的身份对某些人提起民事诉讼。而我国学者将公益诉讼定义为“法院在当事人以及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对侵害公共利益的诉讼进行审判，以制裁违法行为的司法活动”。因此，在公益诉讼概念的基础上，环境公益诉讼概念可以定义为“特定的国家机关和相关的团体和个人，对侵犯或破坏国家利益、社会利益或不特定的多数人的环境利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动”。[3]
（二）环境民事公益诉讼概念
在美国，环境公益诉讼并不存在民事诉讼和行政诉讼的区别，只要公民、环保组织、有关机关等主体认为政府的决策或企业的行为可能侵害环境公共利益，就可以以自己的名义向法院提起环境公益诉讼。在我国，《环境保護法》第五十八条第一款只是对环境公益诉讼进行了总体的概括，并没有明确区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。目前，民事环境公益诉讼制度已通过《民事诉讼法》第五十五条的规定予以确立，但行政公益诉讼除了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》在第二章明确予以规定外，迄今为止尚没有被现行的法律、行政法规所明文确立。但司法实践领先于立法，近年来各地法院审判实践中也不乏环境行政公益诉讼的案例。例如：2014年的“贵州金沙县环保行政公益诉讼案”（案情简介：贵州省金沙县环保局不处罚逾期缴纳排污费的企业，金沙县人民检察院将环保局告上了法院，集中管辖赤水河流域环境案件的遵义仁怀市法院受理了该案）即被确立为人民检察院探索行政公益诉讼的试点。
环境民事公益诉讼，是指特定主体从保护公众的环境权益的角度出发，针对环境违法行为向人民法院提起的一种民事诉讼活动，旨在制止环境违法行为、获得环境损害赔偿。在环境公益诉讼中，环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼共同居于“一体两翼”的地位。顾名思义，环境行政公益诉讼针对的是行政机关的具体行政行为侵害环境利益的行为，属于行政法的范畴;而环境民事公益诉讼则针对的是民事主体之间的环境侵权案件，主要就是以企业或其他利益个体为被告而提起民事诉讼，请求加害人停止加害、承担损害赔偿等民事责任，属于民法侵权行为法的范畴。
二、我国法律已确立环境民事公益诉讼制度
（一）在宪法层面
生态文明作为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”“五位一体”建设的重要内容，明确写入我国《宪法》序言中。《宪法》第九条第二款中规定：“国家保障自然资源的合理使用，禁止破坏生态环境的行为”。《宪法》第二十六条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。 虽然以上条款由于具有高度的概括性与抽象性，难以直接在具体案件中予以适用，但宪法作为国家最高法和根本大法，其确立的原则和精神奠定了国家法律秩序的基础，对具体的立法以及行政和司法具有统领的作用。
（二）在民事诉讼法层面
2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条全面开启了民事公益诉讼制度之路，将污染环境的行为纳入了公益诉讼范围。但该条款只是一个概括性的条款，对公益诉讼制度运作的具体程序、诉讼规则并没有详细的说明。因此，在司法实践中，经常会发生由于法律制度的不完善特别是具体规则的不健全而最终导致环境民事公益诉讼案件虽然有法可依，但是却有法难依的窘境。 （三）在环境保护法层面
作为我国环境保护基本法的《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境单行法对公众环境救济的权利都作了原则性的规定。如：规定了公民对污染环境和破坏生态的违法犯罪行为有权进行检举、控告等等。2015年新修订的《环境保护法》第五十八条规定：依法在设区的人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上，并且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼;另外还在污染环境的基础上又增加了生态破坏的环境公益诉讼。2015年，最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，对有权提起环境民事公益诉讼的社会组织作了具体而详细的规定，使社会组织作为原告的主体资格得到了全面的认可。
三、我国环境民事公益诉讼实践中存在的问题
近年来，为了解决环境领域的诉讼难题，我国专门成立了专业性的环保法庭，以便专门审判环保案件。目前，全国各地已经成立了超过130家环保法庭，但令人遗憾的是这些环保法庭审理的环境民事公益诉讼案件却屈指可数，有的环保法庭甚至可以用门可罗雀来形容。实践中，环境污染（公害）事件频发但却很少进入公益诉讼的程序，其原因主要有以下三点。
（一）原告资格问题
根据传统民事诉讼理论，原告提起诉讼首先必须与案件有直接的利害关系。与传统民事诉讼不同的是，环境民事公益诉讼的事物本质决定了必须放宽对原告起诉资格的限制。根据我国现行环境领域和民事诉讼领域相关法律法规和司法解释的规定：在我国具有原告资格的主体通常有检察机关、行政机关、社会组织和公民个人等四类。但这四类主体在作为原告向法院提起环境民事公益诉讼时，司法实践中还是或多或少存在一些问题，经常会发生因为环境民事公益诉讼主体资格不符而不予受理或者被驳回起诉的情形。
1.检察机关。关于检察机关是否能够提起环境民事公益诉讼在学界有不同的观点。一种观点认为检察机关不能够作为环境公益诉讼的主体，理由是现行《民事诉讼法》将有权提起公益诉讼的主体资格赋予了“有关机关和社会团体”，但并没有明确指明检察机关是公益诉讼的主体，而且由于检察机关同时还是国家的法律监督机关，如果成为民事诉讼的主体，与传统的民事诉讼法上平等主体相比，原被告悬殊很大，容易造成民事诉讼的程序结构不平衡。而且，检察机关对没有构成犯罪的违法行为提起民事诉讼会与行政机关依靠行政手段执法相重叠。
笔者认为：检察机关应该享有民事公益诉讼的主体资格。首先，《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有權对污染和破坏环境的单位和个人进行控告和检举。”检察机关作为国家的法律监督机关，是国家利益和社会公共利益的代表者，并且有法律专业上的优势和丰富的办案实践经验，应当充分利用现有的法律的授权通过诉讼的形式对污染和破坏环境行为的单位和个人进行监督。2015年，全国人大常委员会颁布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予检察机关支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼，同时还规定了在没有适格主体或者适格主体不提起公益诉讼的前提下，检察机关有独立向人民法院提起环境民事公益诉讼的权利。最高人民检察院分别于2015和2016年先后出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，试点检察院代表公共利益提起公益诉讼（其中包括环境民事公益诉讼）。经过为期两年的试点工作，2017年7月1日，检察院提起公益诉讼制度已在全国范围内实施。至此，对检察院是否享有环境民事公益诉讼主体资格的争论在实践层面即宣告了尘埃落定。
2.行政机关。行政机关提起环境民事公益诉讼在我国司法实践中较为常见，并且胜诉率也比较高。依法管理社会公共事务、维护广大人民群众利益是法律赋予行政机关的职能，行政机关在其管理的领域有丰富的专业知识以及案件来源、人力方面的优势，由行政机关来提起环境民事公益诉讼的优势非常明显。但存在的问题是：由行政机关作为原告提起环境民事公益诉讼，容易与行政机关行使行政执法权力相冲突。行政机关对污染和破坏环境的行为可以依靠行政手段来治理，通过采取行政处罚和行政强制措施等方式来行使管理的职权，如果行政机关作为环境民事公益诉讼的主体，很难协调好与行政管理权之间的关系。所以，如何正确处理好行政机关作为环境民事公益诉讼的主体和自身行使管理权之间的关系是必须考虑的问题。
3.社会组织。我国《环境保护法》第五十八条明确了社会组织作为环境公益诉讼主体的条件，并且规定了必须同时符合以下要件：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。如果同时满足上述要件的社会组织提起环境公益诉讼，法院不得以诉讼主体不适格而不予受理。在泰州市环境保护联合会诉泰州常隆公司等6家化工公司环境民事公益诉讼一案中，诉讼的焦点就是泰州市环境保护联合会是否具有环境民事公益诉讼主体资格，被告的代理律师在一审中一致提出了泰州市环保联合会不具有环境公益诉讼主体资格，但从江苏省高级人民法院作出的终审判决来看，确认泰州市环保联合会具备了环境公益诉讼主体资格。目前，社会组织作为环境公益诉讼的主体已为法院所接受，但存在的问题是，《环境保护法》对可以行使环境公益诉权的组织要求过高、限制过于严格，实践中符合条件的公益组织数量不多。
4.公民个人。我国《环境保护法》第五十七条规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他具有环境保护监督管理职责的部门举报”。但该规定确认的是公民拥有举报环境违法行为的权利，对于个人能否成为环境公益诉讼的原告，《环境保护法》并没有作出明确的规定。事实上，包括《民事诉讼法》在内，我国现行法律对公民个人能否作为环境民事公益诉讼的原告都没有作出明确的规定。因此，实践中公民个人向法院提起环境民事公益诉讼障碍重重，法院出于防止出现“滥诉”现象，对公民个人提起环境民事公益诉讼的案件通常不予立案。 （二）司法实践中环境民事公益诉讼规则尚不够细化
1.举证和证明规则问题。在环境民事公益诉讼中，因果关系证明是一件非常复杂的事情。由于环境污染具有明显的潜在性、累积性、群体性等特点，根据传统的《侵权责任法》规定的“谁主张，谁举证”的一般举证规则，原告会因为缺乏收集证据的技术手段以及专业水平的限制，在许多情况下无法对某些事实情况进行举证。对此，《侵权责任法》第六十六条对环境污染案件的举证责任作了特别的规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条也规定了：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。虽然法律和司法解释作出了规定，但在司法实践中，还是存在着一些问题：首先，举证责任倒置的规则在法院判决中适用的效果并不理想，例如“常州毒地案”一审判决中，法院要求原告举证证明三被告各阶段的侵权责任范围、份额，是将新的举证责任分配给了原告，而对原告来说事实上这是很难举证的;其次，对于原告的证明责任缺乏统一、具体的规定，是否要进行一定程度的表面因果关系证明没有说明;再次，证明标准也不明确。民事诉讼中主要采用高度盖然性标准和较高盖然性标准。高度盖然性标准是指法官对案件的心证达到了依据日常经验可以达到的这样的高度，从而产生近似确然性的可能性，法官可以判决待证事实存在。较高盖然性标准是指证明已达到了事实可能如此的程度。在公益诉讼中，采用这两种标准会容易导致不顾全原告的利益，使举证责任倒置的目的落空。[4]
2 .和解、调解和执行问题。在环境民事公益诉讼中，能否进行和解与调解是一件值得争议的事情。有学者认为和解和调解制度的首要前提就是当事人具备完整的实体处分权。但是作为环境民事公益诉讼的双方当事人，尤其是原告，是环境公共利益的维护者，代表着国家和公众的意志，对公益诉讼案件中的实体问题只是享有管理权而没有处分权，因此不适用和解和调解制度。但在司法实践中，为了加快解决环境纠纷的效率，法院以及双方当事人经常有通过和解或者调解等方式解决问题的意愿，但往往会顾虑这样处理的结果会招至损害社会公共利益的舆论批评。在执行问题上，对于环境民事公益诉讼中有给付内容的判决，应当在执行判决时将其给付内容落实到具体的单位和个人。但环境民事公益诉讼侵害的是社会公共利益，受损害人是大多数不特定的公民和单位，范围非常广，很难落实到具体的个人或者单位。因此，我国环境公益诉讼案件目前还面临着判决执行难的困境。
3.环境污染损害赔偿问题。首先，环境民事公益诉讼中，由于环境污染涉及不特定多数人的利益，原告是否被允许提起赔偿损失的诉讼请求，学术界、司法实务界对此均存在着较大争议。环境民事公益诉讼能否提起赔偿损失的诉讼请求，我国法律并没有明确的规定。一种观点认为，赔偿损失的诉讼请求不适用于环境民事公益诉讼。另一种观点认为在环境民事公益事诉讼中，应当允许提起赔偿损失的诉讼请求。[5]其次，允许提起损害赔偿的情况下，如何确认环境污染和生态破坏的损害赔偿范围以及赔偿数额是很困难的事情。因为环境污染具有潜在性、累积性等特点，污染和破坏环境行为与损害结果经常不是同时发生的，往往具有较长的潜伏期，甚至会影响到后代的生活，实践中法院在环境侵权损害赔偿诉讼案件的审查过程中往往对受害人的潜在的损失和间接损失认识不够。而且，有时环境污染牵涉到的区域会非常广，牵涉人数众多，怎么进行损害鉴定、赔偿数额如何确定都是件非常棘手的事情。这需要专业的鉴定机关科学、合理的计算赔偿损害范围，但是同时就加大了原告鉴定费的经济负担。
（三）诉讼费用问题
在传统的民事诉讼中，诉讼费用一般包括案件受理费，鉴定费、财产保全费等裁判费用，以及调查取证费、律师费等当事人的费用。案件受理费一般是原告在起诉时预交最终由败诉方承担，鉴定费、财产保全费等裁判费用由提出鉴定、保全的一方预付，通常判决由败诉方来承担或者由原被告双方分担，而当事人的费用则由各自承担。如果环境民事公益诉讼也采取这样的诉讼费用分担规则，那么原告将面临如果败诉必须承担巨额诉讼费用的经济风险。特别是，环境污染损害具有高度复杂性、潜在性等特点，需要由专业机构进行鉴定，但目前这类鉴定费用一般都较为昂贵。在有的环境侵权判决的案例中，原告胜诉的赔偿金额甚至都低于原告付出的鉴定费用。[6]对于一个普通民众或者社会组织来说，维护公共利益就有可能承担几万甚至到几百万的诉讼费用的风险，因此环保法庭门庭冷落在某种意义上也实属必然。而有关机关对企业污染环境和破坏生态的行为提起环境民事公益诉讼，要想其诉讼能够顺利进行下去，则必须依靠国家财政的支持，可这样会加大国家财政支出的压力。因此，公益诉讼的出现对传统的民事诉讼的诉讼费用制度提出了更大的挑战，必须进行修正和改革。
四、完善我国环境民事公益诉讼制度的对策
当前，我国污染环境和生态破坏行为日益严重，引入公益诉讼制度来保障广大人民的利益迫在眉睫。对于如何完善我国的环境民事公益诉讼制度，笔者提出以下三点建议。
（一）清晰界定并擴大环境民事公益诉讼主体资格
1.对“有关机关”进行明确的界定。目前，包括我国《环境保护法》在内的现行的法律法规对于可以提起环境公益诉讼的“有关机关”并没有清晰界定。从操作层面上讲，检察机关作为民事公益诉讼主体在实践层面已经展开，不存在争议。不过笔者认为，从司法机关的谦抑性的角度出发，检察机关启动环境公诉讼不应是首选和常态。检察机关应当以受理申诉、控告为原则，以主动介入为例外，当有符合条件的社会组织愿意提起环境公益诉讼时，应当优先由社会组织行使诉权，检察机关则应当在证据调查等方面给予支持，亦即检察机关在环境民事公益诉讼中更多的是扮演支持者与补充者的角色。[7]但对于检察院以外的行政机关是否具有提起环境民事公益诉讼的主体资格，我国现行法规行规中并没有明确的界定，导致实践中产生诸多困扰。笔者认为：应将依法负有保护环境职责的行政机关纳入环境民事公益诉讼主体的范围内。由于这些行政机关依法负有保护环境的职责，而行政执法本身具有主动性、专业性、低成本等优势，在处理重大环境污染和生态破坏事件时，行政机关首先应当依法采取行政措施，通过行使其自身的行政管理权来进行。司法是维护社会正义的最后防线，行政机关只有在依靠行政手段无法解决环境污染和生态破坏问题时，才可以从社会公共利益出发，以原告的身份提起环境民事公益诉讼。 2.扩大有权提起环境民事公益诉讼社会组织的范围。我国《环境保护法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对有权提起环境民事公益诉讼社会组织做了严格的要求，规定必须在市区的市以上人民政府民政部门登记成立、连续五年没有违法记录，实践中符合该规定能够提起环境民事公益诉讼的公益组织数量较少。因此，有必要在登机机关层级以及活动年限上放宽对有权提起环境民事公益诉讼的公益组织资格条件的限制。
3.立法允许公民个人提起环境民事公益诉讼 从法理上讲，保护环境公共利益实际上是我们每个公民的责任和义务。环境参与权作为一项公民基于环境利益所享有的参与环境立法、行政、司法、法律监督等环境行为的集合性、多元性权利。[8]公民提起环境公益诉讼是有效参与管理国家与社会事务管理的一种形式，是行使环境参与权的一种具体的方式。实践中，在遭到环境破坏和生态污染的时候，国家机关和社会组织未必会有很高的积极性去解决问题。而一般情况下，当环境受到损害时，都会直接或间接地影响到个人的健康、财产等私益。事实上，环境公益的维护与环境私益的维护两者之间是密切相关的，公民个人作为社会的一份子，有义务和责任去维护社会公共利益。随着公民的权利意识、环境意识和健康意识的不断增强，愿意提起环境公益诉讼的公民必然会越来越多，国家应该支持和鼓励公民个人提起环境民事公益诉讼而不是去限制它。但为了防止滥用诉权，可以参考美国“公民诉讼”前置条件的做法——原告在起诉前应将拟诉讼的内容书面通知联邦环保局、州政府和违法行为者，只有在相对方在60日内没有采取适当的行为才可以向法院提起诉讼。[9]建议可以设置一个前置程序来控制公民提起环境民事公益诉讼，即公民在直接提起环境民事公益诉讼之前，应当先向环境行政部门进行举报和投诉，在环境行政部门不予解决、推脱敷衍或解决的方式错误或不恰当，公民可以向检察机关进行举报请求检察机关出面解决。经过上述程序，如果仍然没有解决环境侵权问题，公民个人才可以以原告身份直接向人民法院提起环境民事公益诉讼。[10]
（二）细化环境民事公益诉讼规则
由于环境法在实体法上有着许多不同于传统民法的特殊法律规范，如财产所有权的限制、环境侵权损害赔偿实行无过错责任原则等，必然要求有相应的不同于普通民事诉讼程序的特殊规定来加以保障，否则实体法上对受害人和环境的保护也难以实现。[11]笔者认为：健全环境民事公益诉讼制度的重点和难点应在诉讼程序上，包括：如何取证、如何质证、如何分配责任、如何确认损害范围以及计算损害结果等一系列的问题。
1.关于举证和证明责任。在环境污染公益诉讼案件审理中，因为事关公共环境利益的保障，法院不应局限于消极居中裁判，应当充分发挥司法能动性，对于原告申请法院调查取证，法院应当利用法院搜集证据的优势进行取证，以弥补当事人取证能力方面的不足。对于证明责任的分配，环境诉讼属于无过错责任，可以通过司法解释来进一步明确原告只需要证明环境污染或生态破坏的加害行为存在，以及损害事实和加害行为之间存在初步的关联即可。可喜的是，目前法院已经在环境公益诉讼的审判实践中积极适用环境侵权的无过错责任。例如：在“常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案”中，常州市中级人民法院就正确的适用了环境侵权的举证和证明规则。该案是全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作后全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件，被列入最高检第28号指导性案例，具有风向标的旨趣和指导同类案件审判的价值。
2.和解、调解和执行问题。和解、调解作为柔性解决社会矛盾的机制，具有低成本、高效率的优势，一向为我国政府和法院所重视。国务院《关于加强法治政府建设的意见》和最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优、调判结合”工作原则的若干意见》等文件都高度重视调解、和解的作用。对环境民事公益诉讼而言，调解或和解等替代解决方式“既确定了被告的民事责任，又促使被告履行相應的法律责任，彰显出了合意型的纠纷解决机制对于环境民事公益诉讼更具必要性和重要价值”。[12]事实上，西方国家也非常重视环境公益诉讼的柔性解决机制。例如：美国公民诉讼被认为是环境公益诉讼的典范，实践中多数案件选择通过内容更具协商性的和解协议息讼。[13]目前，检察机关提起环境民事公益诉讼适用和解、调解已不存在障碍，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十三条规定：“民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。和解协议、调解协议不得损害社会公共利益”。对于环境民事公益诉讼的执行问题，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中明确了赔偿权利人，规定：国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。因此，长期以来的执行环境民事公益诉讼判决难以找到权利人的难题已基本得到解决，但下一步亟需解决的是应当出台具体的操作细则，以便于实践中操作。
3.环境污染损害赔偿问题。笔者认为：由于环境民事公益诉讼主要涉及的是不特定多数人的利益，难以明确的损害赔偿主体，因此，损害赔偿不宜作为被告承担责任的主要方式，被告应主要承担对被污染的环境进行修复的责任。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十条规定“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”;“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用”;“生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用”。但如果对环境进行修复的难度非常大，尽管对于已破坏的环境采取最大程度的修复措施也难以恢复到被污染或破坏前的状态时，法院应通过判决被告赔偿损失来填补。法院在确定赔偿损失的范围和具体数额时，应根据环境侵权损害具有的潜在性、长期性等特点，对受害人潜在损失和间接损失予以充分的重视，以维护环境民事公益诉讼案件处理结果的实质正义。另外，为科学的管理环境民事公益诉讼赔偿金，充分发挥赔偿金真正的用于环境公益的作用，建议可以设立 “环境公益赔偿基金专户”，由专门的部门负责管理，只用于环境污染修复与环境公益诉讼。 （三）通過经济手段鼓励公众提起公益诉讼
为鼓励广大社会公众积极维护环境权益，可以借鉴国外公益诉讼案件的诉讼费按件收费制度和诉讼费用分担规则。例如：美国的联邦法院对公益诉讼就是按件收取案件受理费的，受理费很低不会成为公益诉讼的障碍。此外，美国还在公益诉讼费用负担上实行有利于原告的原则。美国的上述做法是为了保障原告的利益，得以让公益诉讼有序的进行下去。我国也应借鉴上述做法，对诉讼费用制度加以改革。可以规定公益诉讼案件的受理费按件收取或者可以免交受理费，原告胜诉时由败诉方承担案件的诉讼费用，如果原告败诉可以通过从公益赔偿基金中支付等方式予以转嫁。公益赔偿基金资金的来源可以来自企业、社会公众的捐赠，还可以从胜诉公益诉讼案件中的被告的罚金里抽出一定的比例来填充，公益赔偿基金主要用于支持公益诉讼中原告提交的案件受理费、以及鉴定、评估费用和律师的诉讼代理费用，这样可以减轻原告提起环境民事公益诉讼的压力，可以鼓励更多的单位和个人提起环境民事公益诉讼，为我国的环境民事公益诉讼创造了良好的氛围。另外，我国《环境保护法》第五十八条中规定了“提起诉讼的公益组织不得通过诉讼牟取经济利益”。当然立法的初衷是好的，是为了防止公益组织被金钱所“异化”，但问题是该规定意味着即使原告胜诉，也无法获得经济利益来弥补为了诉讼而付出的时间和精力。事实上，包括公益组织在内的任何组织都是由具体的个人来组成的，而人都是“理性人”，人的的行为都会出于一定的动机，如果因为为了维护公众环境权利提起环境民事公益诉讼而使原告的私益受损，这样愿意提起环境民事公益诉讼的组织势必很少。事实上，当前我国环境污染形势不容乐观，但2015年真正起诉的公益组织才只有9家，也印证了笔者的上述担忧。因此，建议可以参照美国的告发人诉讼规则，可以从判决被告支付的环境修复费中抽取一部分，用来补偿对原告提起环境民事公益诉讼维护公众环境权利而付出的时间和精力的补偿。最后，还需要指出的是，为了防止不少人担心的由于环境公益诉讼的门坎降低而导致的“滥诉”现象发生，也可以同时规定对存在明显恶意或重大过错而败诉的原告需承担合理的诉讼费用。
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On Perfecting China’s Environmental Civil Public Welfare Litigation System
JIANG Li1， ZHAO Yu2
（1.School of Chemical and Environmental Engineering， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China;2.School of Business， Jiangsu University of Technology， Changzhou 213001， China）
Abstract： Environmental civil public welfare litigation is a kind of public welfare litigation initiated by specific subjects according to civil litigation procedure in order to safeguard environmental public welfare and against environmental illegal acts. At present， although China has established the environmental civil public welfare litigation system in law， in judicial practice， there are still some obstacles in the field. It is proposed that environmental civil public welfare litigation system should be improved by clearly defining and expanding the subject qualification of environmental civil public welfare litigation， refining its rules， and encouraging the public to initiate public welfare litigation through economic means.
Key words： public welfare litigation;environmental public welfare litigation; environmental civil public welfare litigation
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