宏观调控视角下的产业政策分析

来源:用户上传      作者: 关鹏

　　产业政策作为政府干预经济的一种手段，在中国经济的经济发展中始终发挥着重要作用。从理论基础上看，新古典经济学对于产业政策的分析，主要是一个微观层面的问题，着眼点是市场失灵、政府失灵的特征和程度，以及对市场主体的影响。在其分析框架中，宏观稳定在大多数情况下是外生的或隐含的前提。发展经济学把产业政策视为实现经济赶超的重要手段，对产业政策的分析集中在中观层面，将产业视为一个整体，提出了扶持主导产业、保护幼稚产业等政策主张。虽然认识到发展中国家的结构变动可能会影响国民经济的短期平衡，但其政策着眼点仍侧重于中长期发展战略的选择。总之，在现有的经济学理论中，产业政策和宏观稳定政策基本上属于不同的领域。
　　然而，回顾近年来中国产业政策实践，抑制部分行业盲目投资、产能过剩不仅是产业政策的主要任务，也成为宏观调控的一项重要内容。2003年以来，在宏观调控中，国家频繁地运用各种产业政策工具，如严格投资审批与核准、提高市场准入门槛、实施差别电价、调整出口退税、淘汰落后产能、实行差别性的土地和信贷政策等。可以说，本世纪以来产业政策除了在传统意义上发挥作用（如加快结构调整、促进产业升级）外，还具有了宏观政策工具的性质，成为宏观调控政策体系中的重要内容，并逐步成为一个经常性的手段。这些政策手段的运用，在促进总量平衡的同时，又对产业长期发展带来不同程度的影响。这既是近十年来中国宏观调控的一大特色，也是认识和界定中国产业政策内涵的一个基本点。
　　
　　一、产业政策参与宏观调控的依据
　　
　　如何看待产业政策在宏观调控中的作用，学术界的意见并不一致，在很多方面甚至有很大分歧。围绕宏观调控与产业政策的争论，实际上涉及两个逻辑上紧密相关的问题：首先，导致宏观经济波动的根源主要总量问题还是结构问题；其次，应当采取何种手段或工具来熨平波动。本文认为，宏观调控政策工具的选择要服从于宏观调控所要实现的目标。过去十年中，中国经济增长最突出的特点是规模扩张快，尤其是部分高增长行业规模扩张更为迅速，由此导致的结构失衡是造成宏观经济波动的重要原因。而政府为了防止大起大落、把经济总体上稳定在一个可以承受的波动幅度内，必然要采取措施恢复结构的相对均衡，抑制部分高增长行业的过快扩张，所以需要结构性政策，集中地体现就是产业政策的运用。
　　（一）在工业快速增长的过程中，结构变动十分剧烈，往往成为宏观经济不稳定的重要因素
　　一般来讲，结构变化具有长期、渐进性质，但在工业化加速时期，经济增长速度和产业结构变化都十分迅速，经济结构的内在矛盾在快速增长和变动的背景下，失去了以往发达国家产业结构渐进升级的充裕的自我调整空间，各种结构性矛盾集中突显，加大了国民经济的失衡和出现较大波动的风险。总量矛盾和结构问题往往交织在一起，相互作用、相互影响，结构失衡是总量失衡的根源，而总量失衡往往又加剧了结构失衡。而减缓甚至消除这种结构失衡，仅靠主流经济学主张的着眼于总量平衡的财政政策和货币政策工具是远远不够的，必须从结构失衡这一导致不稳定的根源入手，有效运用产业政策工具，才能实现宏观稳定目标，促进长期可持续增长。
　　对于发展中国家来说，“潮涌现象”导致的过度投资，是经济波动的一个重要来源，仅靠总量政策难以解决，这为产业政策参与宏观调控提供了一种解释思路。林毅夫（2007）指出，对于一个处于快速发展阶段的发展中国家而言，在产业升级时，企业所要投资的产业往往具有技术成熟、产品市场已经存在、处于世界产业链内部的特征，因而全社会很容易对有前景的产业产生共识，投资上容易出现“潮涌现象”。造成众多产业普遍产能过剩，开工不足，市场竞争激烈，大量企业亏损破产，银行呆坏账急剧上升的局面。如果政府不对市场进行任何干预，完全依靠市场调节投资，将会出现比发达国家更为频仍的周期波动和金融、经济危机。
　　本世纪以来，特别是2003年我国进入新一轮经济增长周期以来，投资的“潮涌现象”在部分行业十分明显，这些行业也成为政府进行调控的重点。市场主体在进行投资决策时，很容易在以下几个方面形成共识：
　　一是我国城市化水平偏低，未来的发展意味着相关产业巨大的市场空间。2000年我国城市人口占总人口比重36.22%，2009年提高到46.6%，平均每年提高1个百分点以上。从国际经验看，一国人均GDP在3000美元发展阶段时，各国平均城市化率为55%左右，我国城市化水平偏低。据测算，城镇化率提高1个百分点，带动基础投资需求就是6000多亿元，这对钢铁、水泥、建材、家具、家电等相关行业将产生重要的拉动作用。
　　二是我国工业装备国产化水平快速提高，单位产出的投资规模下降很快，大大降低了市场进入门槛。例如，按照1990年不变价计算，“八五”、“九五”、“十五”时期的吨钢投资分别为3618元、3319元和1513元，“十五”时期吨钢投资成本不到“八五”和“九五”时期的一半。这极大地降低了各种资本进入钢铁工业的投资门槛，也降低了中小钢铁企业规模扩张的难度。①
　　三是政府出台的产业政策中，对于各产业内特定技术、产品和工艺的选择给出了十分具体的规定。例如，产业结构调整指导目录中列出了539种鼓励发展的产品和项目，这事实上限定了各产业内部产品升级和技术升级的路径，限制了市场主体的选择空间，客观上将加剧社会资本的过度进入。
　　四是普遍认为民营企业比国有企业更具有竞争优势。对于民营企业来说，即使掌握了有关市场需求的信息，预期到某些投资可能导致产能过剩，也可能存在侥幸心理，认为只要动作快，率先形成规模经济、产品率先进入市场，抢占市场份额，就可以成为“幸运儿”。特别是当该产业中有相当数量的国有企业时，市场主体普遍认为民营企业机制灵活，成本低于国有企业，即使出现严重供大于求，先退出市场的也会是国有企业。
　　因此，在多种因素的共同作用下，投资潮涌现象十分明显。由于这些发生投资潮涌的行业，同时也是本世纪以来高增长的行业，其产业波动对宏观经济波动的影响很大。面对部分行业投资潮涌、产能过剩可能造成的宏观后果，政府出于保持宏观经济稳定的考虑，必然要采取对策，各种产业政策工具就成为重要的选择。
　　（二）市场经济体制仍不完善，价格机制在很多领域难以有效发挥作用，着眼于总量指标的宏观政策工具往往难以奏效
　　一是货币政策传导机制不畅。从2003年以来宏观调控的实践看，以数量型工具为主的金融调控（如控制信贷规模、上调法定存款准备金率、发行央行票据等）在短时间内有一定效果，但通过调整利率引导市场主体行为的政策效果不显著。同时，开放经济条件下，利率政策和汇率政策相互制约。按照蒙代尔-弗莱明模型，对于开放经济体而言，一个国家不可能同时实现资本自由流动、货币政策的独立性和汇率的稳定性。按照这一原则，由于在2004年以后大多数时间内人民币对美元较为稳定，相对自由的资本流动使我国货币政策独立性受到很大冲击。我国国际收支出现了持续大量的“双顺差”造成了人民币的巨大升值压力，而为了维持汇率的稳定，我国央行不得不干预外汇市场，买进美元、大量投放人民币，同时在利率政策的运用上，要考虑中美利差因素，这就对我国货币政策的独立性和有效性造成一定影响。
　　二是要素市场化改革滞后，企业成本对价格信号不够敏感。土地、能源、劳动力等重要生产资料价格形成机制还没有完全市场化，价格不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用，是导致供求失衡的重要因素。我国作为资源匮乏国，资源价格总体上却低于国际价格，存在国内与国际价格严重失衡。资源性产品价格不合理，造成了我国长期以来经济增长依赖于资源的高投入、高消耗。同时，地方政府为了招商引资竞相压价，又人为降低了成本。在这种情况下，即使在正常的市场条件下无利可图的项目，在扭曲的要素价格下也变得有利可图，提高利率水平（资金成本）的努力被扭曲的要素价格抵消了。

　　三是中央与地方之间的博弈导致总量政策实施效果受到很大削弱。一方面，中央政府和地方政府的目标函数不同。中央政府宏观调控的目标是实现宏观意义上的均衡，即既要防止出现过热，又要防止严重的衰退。而地方政府的行为目标是地方经济利益最大化，尤其是地方政府的收入（包括财政收入和非财政性的地方政府各类收入）最大化。在地方政府与中央政府的目标函数不一致的情况下，地方政府可以将经济增长中的部分成本外部化，其最优投资总量就会高于中央政府的意愿投资总量，导致过度投资。另一方面，在财政分权、晋升锦标赛的激励机制下，地方政府会尽量增加投资项目，通过投资来拉动经济增长。尤其是在有限的任期内，追求多投资是短期内促进经济增长最直接和有效的手段。
　　综上，当结构失衡影响到总量平衡且总量政策难以有效发挥作用时，产业政策参与宏观调控就具备了一定的合理性。
　　
　　二、产业政策作为宏观调控手段的内在矛盾
　　
　　产业政策的本身内涵是促进产业持续健康发展，属于中长期政策。但是为了服务于宏观调控目标，又具有了短期宏观政策工具的性质。与此同时，其作为长期政策工具的属性依然发挥作用，由此带来内在的冲突。显然，在很多情况下短期目标与长期目标不一致，而且短期目标的多变性又影响到长期目标的实现。请看以下两案例。
　　案例1：出口退税政策调整
　　在WTO框架下，出口退税是国际惯例，对于大多数国家来说，出口退税是一种中性的政策，遵循“征多少、退多少、不征不退”的原则。对于我国而言，近年来出口退税已经成为调控对外贸易的政策工具。为了控制高耗能、高污染、资源性产品出口，2005年1月、4月、5月、8月分批次取消或降低了电解铝、铁合金、电视、钢材、稀土金属等产品出口退税。2006年9月、10月、12月和2007年4月、5月、6月，在不到一年的时间里，连续六次调整出口退税政策和关税，且基本不给企业过渡期，对企业正常生产经营影响很大。2008年以来，为应对国际金融危机影响，稳定和扩大出口，我国分别于2008年8月、11月、12月和2009年1月、2月、4月、6月，七次出台提高出口退税率的政策，调整范围涉及服装、纺织品、机电产品及受外需减少影响较大的众多劳动密集型产品，占我国全部出口产品的三分之一以上。进入2010年，为确保实现“十一五”节能减排目标，7月份又再次对部分商品出口退税率进行调整，取消部分钢材、有色金属加工材等406个税号的退税。
　　国家之所以多次调整出口退税政策，主要目的有两个：一是缓解国际收支失衡矛盾。2007年以前是为了抑制出口过快增长，减少贸易顺差过大；2008年以后是为了稳定外需。二是优化出口产品结构，抑制“两高一资”产品出口，减少附加值低、贸易摩擦较多的产品出口。从政策效果看，在一定程度上抑制了“两高一资产品”出口的过快增长，但对于减少贸易顺差的效果并不明显。而且，出口退税政策的频繁调整不利于为出口企业创造稳定可期的政策环境，也不利于企业对生产经营活动进行中长期规划。由于我国出口产品多为低附加值、主要依靠低价竞争获得市场份额，在国际市场上普遍处于买方地位，企业在出口签约时，在与国外采购商的谈判中处于劣势。外方掌握我国提高出口退税率或取消出口关税的信息，往往在谈判时有针对性地提出降价要求，因此我国通过出口退税让利给企业的部分很多被外国采购商享有，企业实际获利有限。这一现象在纺织、轻工、机电等行业具有普遍性。另一方面，当我国降低出口退税时，外商不可能与我国企业分担成本。
　　案例2：十大产业调整振兴规划
　　为应对国际金融危机的冲击，2009年初，国务院制定和出台了钢铁、汽车、石化、船舶、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、物流十大产业调整振兴规划，既是针对产业运行中面临的突出问题，缓解国际金融危机对产业的影响，同时也想利用市场“倒逼”机制，推动结构调整和产业升级，规划执行时间为2009―2011年。从规划执行一年的效果看，据有关部门统计，截止2010年一季度，落实调整振兴规划要制定的160多项实施细则中，已经出台约100项实施细则，主要是与保增长相关的措施，如汽车购置税减征、汽车以旧换新、提高产品出口退税、加强财政和信贷支持等。这些实施细则出台及时，效果也较好。但是与调结构有关的60多项实施细则，仍在制定中，如产业结构调整目录的修订，推进企业兼并重组的意见、提高国内建筑用钢标准、完善成品油定价机制等。这些实施细则往往涉及深层次的体制机制问题，涉及利益较多，有些直到2011年初仍未出台。
　　从2009―2010年重点产业运行情况看，重点产业整体企稳回升，保增长的目标完成的较好。如2009年钢产量比上年增长13.5%，汽车产销分别增长48.3%和46.2%，轻工、装备制造业前11个月利润分别增长23.8%和22.8%，纺织行业实现利润由一季度的负增长转为前11个月增长25.4%，电子信息制造业增加值从年初同比下降9.4%到全年累计增长5.3%，也扭转了大幅下降的局面。企业兼并重组、淘汰落后、技术进步等方面也取得了不同程度的进展。但从调结构的目标看，一些企业在生产经营状况有所好转的情况下，结构调整内在动力不足，仍希望用原有的粗放模式实现发展。一些地方利用国家扩大投资、实施重点产业调整振兴规划的机会，热衷于铺摊子、上项目，部分行业盲目发展势头禁而未止，重复建设又有所抬头，部分一度被关停的落后生产能力在市场需求回升的情况下又死灰复燃。
　　以上两个案例，可以清楚地看到当产业政策参与宏观调控时面对的短期目标与长期目标之间的冲突。在出口退税的例子中，产业政策工具在抑制部分产品出口过快增长、促进出口产品结构调整方面起到了一定的作用，但在很多情况下影响到企业长期稳定发展，对于缓解国际收支失衡作用也不大。
　　三、完善宏观调控政策体系，合理发挥产业政策作用
　　总的看，产业政策参与宏观调控，是中国特定发展阶段所决定的，具有阶段性，尽管这一阶段可能持续较长时期。因此，应当正视产业政策参与宏观调控的现实，避免简单否定，积极探索产业政策参与宏观调控合适的切入点，明确产业政策在宏观调控中的边界，以及它与其他宏观调控政策之间的关系，合理发挥产业政策在宏观调控中的作用。
　　产业政策是一个多方面、多层次的政策体系。从手段上看，既有财税、信贷、政府采购等通过经济杠杆进行间接管理的手段，也有政府投资、准入管制等直接干预手段，还有信息指导等诱导性手段。不同的政策工具着眼点不同、发挥作用的时间也不同。对于宏观调控当局来说，由于产业政策中的行政手段简单、直接、短期效果明显，加之长期形成的计划经济思维惯性仍存在，很容易偏好于行政手段的运用，并逐渐形成对直接调控的依赖性，这是产业政策参与宏观调控的最大风险。
　　对此，首先要进一步完善财政政策和货币政策，更好地发挥总量政策的作用。其次要避免过分依赖行政手段的偏向。即使运用产业政策工具服务与宏观调控目标，也应以经济和法律手段为主，以间接调控为主。第三要加强产业政策与总量政策的协调配合，根据形势变化，具体地协调长期和短期目标，更多地让价格工具发挥作用，尽可能减少短期政策工具多变对产业正常发展的影响。
　　
　　参考文献：
　　①周叔莲，吕铁，2010，中国高增长行业的转型与发展，经济管理出版社，第255页。
　　（关鹏，国家发展改革委运行局）

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