正确认识产能过剩问题
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作者: 江飞涛
国际金融危机以来,产能过剩问题再度成为各界关注的焦点。从2009年年初发布《船舶产业调整和振兴规划》、《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》,到2009年9月出台的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,均显示出政府对部分行业的产能过剩和重复建设问题的高度重视。
近来,强制淘汰落后产能也成为治理产能过剩的重要手段,2010年2月出台的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中指出:“采取更加有力的措施,综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”,并进一步强化了问责制的实行和行政上的组织领导。从上述相关文件来看,治理产能过剩依然以直接干预微观经济的手段为主。
以直接干预微观经济的手段治理产能过剩,其内在逻辑只能是将产能过剩理解为市场失灵。这种逻辑是否有充足的理论依据,需要我们正确理解什么是产能过剩,什么样的产能过剩需要治理,以及需要治理的产能过剩它又是怎么样形成的。只有在此基础上,才能选择合适的政策从根本上治理产能过剩。
一、应当区分两种类型的产能过剩
在成熟的市场经济国家,经济周期性波动中生产能力相对需求过剩是市场经济运行中的一种常态,也正是经济波动所造成的产能过剩,使市场竞争加剧,企业也才会有动力提高效率和调整产品结构,市场的优胜劣汰机制也才会起作用。在市场经济中,企业还会保有一定的富余产能以应对需求的突然增长。在成熟的市场经济体制中,产能过剩并不需要宏观经济政策之外的其它政策措施应对。
中国部分学者认为,即使在市场经济中也存在“不合理”(或“超出合理限度”)的产能过剩,并试图从“市场失灵”的角度为这种“不合理”的产能过剩寻求理论依据,但这些理论均存在根本性的缺陷,并不能合理解释“不合理”产能过剩的形成机理。在转轨经济体制中,存在另外一种类型的产能过剩,即体制缺陷下企业产能投资行为扭曲所导致的产能过剩。科尔奈就曾指出,在社会主义经济体制转轨过程中,投资决策的分散化,放松了政府对企业投资的外部控制,但却没有通过利润动机或者对财务困境的担心建立起任何自我控制机制,这改革加重了经典社会主义体制固有的投资领域过热倾向,而并非使之降低。科尔奈的开创性研究为我们认识转轨经济中产能过剩问题开辟了一个独特、有益的视角,科尔奈的论述也非常符合中国改革初期的实际情况。近年来,越来越多的研究将产能过剩、重复建设作为转轨体制缺陷下企业投资行为扭曲的结果和表现。这种转轨过程中体制缺陷所导致的系统性的产能过剩或者产能过剩倾向才是真正需要政策部门关注和治理的问题。
二、正确认识体制扭曲下产能过剩的形成机理
中国的产能过剩和重复建设并不是市场失灵,而有其深刻的体制背景。越来越多的研究表明,转轨体制下地方政府竞争过程中对于微观经济的不当干预是导致产能过剩和重复建设的主要原因。我国转轨体制下重复建设、产能过剩的形成机理,可以用以下三部分来表述:
第一,财政分权和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制,使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机,特别是对于具有高投入、高产出等特征的行业,无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑,各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资。
第二,我国土地所有权的模糊产权问题、金融体系的软预算约束与环境保护体制存在的严重弊端,使得为投资企业提供低价土地、减免投资企业税收等投资补贴措施、帮助企业获取金融资源的措施、纵容企业污染环境的行为成为地方政府不当干预微观经济、吸引投资的主要手段。
第三,地方政府在地区经济竞争中不当干预微观经济的行为,主要从三个方面导致企业的过度产能投资行为和行业产能过剩:(1)地方政府低价供地等投资补贴,会显著扭曲投资企业的投资行为,导致企业过度的产能投资行为,并进而导致行业产能过剩。(2)地方政府为吸引投资和固化本地资源,纵容企业污染环境,使本地高污染行业企业的生产成本严重外部化,从而导致这些企业过度的产能投资和产品生产;普遍的牺牲环境竞争资本流入的做法使得高污染行业产能过剩。(3)地方政府的不当干预下,企业自有投资比率过低,投资风险显著的外部化进而导致企业过度产能投资行为和行业产能过剩。
三、以产能利用率高低来判断是否产能过剩值得商榷
政策部门和部分学者试图区分“一定程度(适度)的产能过剩”与“生产能力大大超过了有效需求(的产能过剩)”(或者“超出限度的生产能力过剩”),并将后者作为“产能过剩”这个词所要表述的问题,认为后者将带来严重的后果,以此作为政策调控的依据。那么什么是适度的度?发达国家在判断经济周期性波动时,制造业整体产能利用率的参考标准成为借鉴的重要来源,但利用率参考标准从不作为对具体行业产能投资进行管制的依据。国内的研究者即便是借鉴了这种参考标准,也很难说确定产能利用率数值作为“超出限度”中“度”是客观的。在“适度”标准衡量上的主观性与困难,很大程度为上明确“产能过剩”到底是要讨论什么问题带来了困难。
四、以直接干预微观经济的手段治理产能过剩合理吗?
既然转轨体制下地方政府竞争过程中对于微观经济的不当干预是导致产能过剩和重复建设的主要原因,那么采用直接干预微观经济的手段治理产能过剩,显然缺乏理论依据。采用直接干预微观经济的方式治理产能过剩,还有一个问题,就是需要正确预测和判断是否存在“不合理”的产能过剩,以及在多大程度上存在“不合理”产能过剩。很明显,这需要政策部门对未来供需形势做出准确的预测和判断。如果无法对未来的供需形势进行准确的预测,也就无法对是否产能过剩以及多大程度上存在产能过剩做出正确判断。
以钢铁工业的经验来看:我国政策当局对钢铁工业市场及其变化的判断和预测,与实际市场运行一直存在很大的偏差;对市场需求结构变动与市场规模迅速增长的估计不足,造成我国政策当局对钢铁工业固定资产投资严格限制政策的长期超调,使得这一时期我国钢铁工业固定资产投资严重不足,阻碍了钢铁企业投资在市场机制调节下的正常调整,也阻碍了钢铁产品结构的迅速调整与技术装备的及时更新,并引起钢铁工业固定资产投资在“过冷”和“过热”之间剧烈波动。
五、如何治理转轨过程中体制缺陷所导致的产能过剩
体制上的根本性弊端扭曲了地方政府和企业的行为,才是导致“重复建设”的主要原因。因此,应该针对这些体制上的根本性弊端进行治理:(1)改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制,消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机;(2)改革现有土地管理制度,明晰土地产权,杜绝地方政府通过低价供地为企业投资提供补贴的行为;(3)进一步硬化银行预算约束、理顺地方政府与银行的关系,通过市场手段提高企业投资中自有资本金比例,降低企业投资行为中的风险外部化问题。由于转轨经济体制中的根本性弊端导致了“重复建设”,治理政策必然会触及到深层次的经济、政治体制改革,根治“重复建设”需要政策部门有进一步推进经济与政治体制改革的决心。
(本文为国家社科基金重点项目“产能过剩治理与投融资体制改革研究”和“转轨体制下中国工业产能过剩、重复建设形成机理与治理政策研究”课题研究的部分中期研究成果)
(作者单位:中国社科院工经所)
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