改革农村产权制度 推进城乡一体化发展
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作者: 李振京 张林山
近年来,成都市在统筹城乡发展方面做了许多有益的探索,特别是被国务院确定为城乡统筹综合配套改革试验区后,采取了以农村产权制度改革和城乡一体化发展为核心的一系列制度措施,初步形成了城乡经济社会发展一体化新格局。其经验具有全局性意义。
一、成都市统筹城乡发展的主要做法
(一)以农村产权制度改革为核心,还权赋能,推进农村土地、房屋等资产化
1、土地、房屋发证确权
农村产权改革,首要内容是“确权”。2008年,成都市发布“一号文件”,即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护,进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》,正式启动成都农村产权制度改革。其核心就是对农村土地进行确权、颁证、流转,明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权,以及住宅的农户所有权,以此增加农民的财产收入。目前成都市已完成确权颁证37.8万户。成都的确权先行,消除了土地制度改革的系统性风险,为改革加上了一道保险阀。
2、创新耕地保护机制
目前,我国每年净减几百万亩耕地的势头一直在延续,耕地侵占的现象得不到有效的遏制。成都市在统筹城乡发展过程中,创新耕地保护经济补偿机制,建立了耕地保护基金制度。从地方的土地增值基金中每年拿出 26 亿元设立耕地保护基金,直接通过补助农民的民生而保护耕地。补贴标准为基本农田每亩每年补 400元,一般农田补 300 元。这一制度的实施,有效解决了农民保护耕地动力不足的问题。
3、创建农村产权交易所
农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。2008年10月13日,全国首个农村产权综合交易平台昨在成都揭牌,之后在各区(市)县建立了农村产权交易分所,乡镇设立了农村产权交易服务站,初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系,促进农村资源向资本转变。至此,农村产权自主流转、市场定价的制度及技术平台初步建立,包括土地承包经营权、林权、农村房屋产权等重要产权在内的农村资产产权,今后可以通过市场原则实现有序流转,成都农地流转向城乡土地“同证同权”方向取得了实质性推进。截至2009年6月,全市在确权颁证后实现农村产权流转共计44897宗,涉及金额20.75亿元。
(二)以利用土地的级差收益为重点,大力开展土地综合整治,综合解决统筹城乡发展“钱从哪里来、人往何处去、地该怎么用”的问题
1、开展城乡建设用地增减挂钩试点,利用土地级差收益推动城乡统筹发展
2005 年,国土资源部批准成都市作为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。成都按照有关政策规定,严格执行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的制度,在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制。城市获得了更大的发展空间,农村则获得了更多的优良耕地和源源不断的资金“输血”。拆院并院腾出的建设用地级差地租主要用于建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设,使城乡资源形成互惠互补。土地整理尤其是拆院并院,成为名副其实的“金土地工程”,成为统筹城乡发展和推进农业现代化、新型城镇化的现实载体。
2、引导农民向城镇和农村新型社区集中,推动农民向市民转变
成都市根据全市区域发展条件、人口和城镇分布以及生态环境保护的要求,在现有城镇体系格局的基础上,按照城乡一体、区域统筹的原则,完善城镇规划体系五级结构(都市区、中等城市、小城市、新市镇、农村新型社区),形成城乡统筹、相互衔接、覆盖全市的城乡规划体系。建设与培育都江堰市、邛崃市、彭州市和崇州市4个人口30万人以上的中等城市和新津县、大邑县、蒲江县和金堂县4个人口在15万人以上的小城市。重点引导市域范围内30个重点镇,其中优先发展重点镇14个。
在引导农民集中居住方面,成都市遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则,首先将被征地农民和规划范围内可能被征地的农民集中到城镇居住,先行进行居民身份的变化,同步提供就业培训、社会保障及良好的居住条件。在中心城区,实行农村与城市社区完全接轨,按照城市社区标准建设新型社区,推动农民向市民转变。在县城和区域中心镇,按照城市社区标准建设城镇新型社区,积极引导农民向城镇集中。目前,已新建城乡新型社区602个,建成居住区2110万平方米,入住农户37万人,全市城镇化率提高到2008年的63.5%。
3、推动土地向规模经营集中,建设农村新型集体经济
土地家庭承包经营下,农业的规模经营很难实现。村组除了对土地拥有名义上的所有权外,传统意义上的“集体”政企不分、产权不明,经济职能已大大弱化。因此,成都市在坚持和完善土地家庭承包经营责任制的基础上,深化农村集体经济管理体制改革,按照依法、自愿、有偿的原则,采取转包、租赁、互换经营、入股等形式,推广股份合作、“村企合一”、土地开发、物业经营等农村新型集体经济发展模式,推动土地向规模经营集中,壮大了新型农村集体经济实力,促进了农民增收,并且有利于农民向非农产业转移。截至2008年,通过推进土地向适度规模经营集中,全市农用地流转面积累计达到303万亩,占农用地总面积的21.6%;35%的耕地面积实现了规模经营,土地产出效益得到了巨大提升。
(三)以推进城乡一体化发展为目标,深度破解城乡二元结构,构建新型城乡形态
1、城乡规划一体化
成都市着力理顺规划管理关系,将各有关部门涉及城乡建设的规划职能统一划给市规划管理局。按照城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖的要求,从市到乡都组建了规划行政管理机构,加强规划编制和监督工作。坚持把区域发展定位、产业发展、基础设施,以及村庄建设布局等作为一个完整的系统进行整体规划。打破了长期以来成都农村规划缺失、低水平盲目建设的格局,把新农村建设规划设计理念历史性地全面引入农村,基本形成了以科学规划引领城乡统筹发展的新格局。
2、城乡基础设施一体化
近几年来,成都市加大了农村基础设施的投入力度,加快了基础设施的建设步伐,目前已建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施体系,率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡客运一体化;初步实现城乡水、电、气和排污、垃圾处理等公用设施一体化;逐步缩小城乡通讯、广播电视、电子政务等“数字鸿沟”,形成了城乡基础设施共建联网、城乡群众共享现代文明的可喜局面。
3、城乡市场一体化
成都市通过建立多元化的投融资机制,综合解决了“钱从哪里来”的问题。2002年以来,全市各级财政累计投入“三农”的资金达到402.3亿元,年均递增63.3%。同时进一步改革财政对“三农”投入的方式,按照“政府引导、市场化运作”的方式,组建了市县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司,建立起了政府引导、市场运作的投融资平台,调动了社会资本投入农业和农村的积极性。
4、城乡管理一体化
在政府体制方面,通过拆并重组,先后实施了规划、农业、交通、水务、林业、园林等30多个行政机构的重组和职能调整,促进公共管理与服务向农村覆盖,并以农村税费改革为突破口,撤并30%左右乡镇、47%左右的村,精简乡镇机构人员5000多名。
在基层民主政治方面,全面调动和激发了群众的政治参与,推动了决策透明和公开监督。主要包括三个方面:一是开放“三会”。从2001年开始,成都在全市陆续开放区委全委会、区人大常委会、区政府常务会,邀请党代表、人大代表、政协委员、普通市民、一般党员、企业代表、专家顾问列席会议,形成广纳群言、集中民智的科学决策机制。二是民主测评。在基层党委政府年度考核和干部考察中,普遍开展了社会评价,形成了区(市)县、部门和乡镇(街道)领导干部、村(社区)干部、普通党员“四级社会评价网络”和“下评上、民评官、基层评机关”的社会评价机制。三是公推直选。目前,成都市公推直选范围延伸至区级机关、村(社区)、学校、企业、医疗卫生系统主要负责人等多层次、多方面的公推直选,用党内民主来引导和带动基层社会民主。公推直选改变了过去传统的任命和确认型选举方式,保障了党员的选举权利,扩大了党内民主,促使乡镇党委对广大党员群众负责,从选举后的情况看,乡镇党委在为民办实事和促进乡镇经济社会发展方面比以前更加积极主动,成效更好,同时提高了党员群众对党组织的认同感,增强了基层党委的凝聚力,巩固了党的执政基础。
5、城乡公共服务一体化
农村教育方面,成都农村学生享受到了均衡的教育资源。市县两级财政投入14.5亿元,实施农村中小学远程教育、农村教师素质提升、城乡学校结对发展等工程,基本实现优质教育资源城乡共享;全面完成450所农村中小学标准化建设,基本实现教育硬件城乡均衡配置;在西部地区率先普及高中阶段教育。
就业保障方面,建立了城乡一体的就业体系。由市到村建立了公共就业服务网络,基本实现城乡居民比较充分就业,2008年末,全市从业人员704.49万人,全市城镇登记失业率3.1%,2007年被国家列为统筹城乡充分就业试点城市。
社会保障方面,着力探索多种形式的统筹城乡社会保障模式。成都建立了农民养老保险制度、城镇居民养老保险制度、非城镇籍从业人员综合保险制度;率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体,实现了城乡居民医疗保险制度一体化;目前,全市基本医疗保险参保人数1064.02万人,全市居民参保率达94%。
医疗卫生方面,构建城乡一体的公共卫生服务体系。目前,成都市14个郊区(市)县共238个乡镇恢复建立公共卫生院,统一配备了救护车、多功能产床等7大件,全面完成了乡镇公立卫生院、村卫生站和社区卫生服务中心(站)标准化建设;社区卫生服务体系覆盖城乡居民,城市社区卫生服务职能和服务模式延伸到农村卫生机构。
二、改革试验面临的主要困难和问题
(一)经济发展实力不够,统筹城乡发展改革面临较大资金压力
突出表现在:一是耕地保护基金来源不稳定。土地出让收入是成都市耕地保护基金主要来源。而房地产市场景气程度和开发投资状况决定了土地出让总收益,因此具有很大的不确定性。二是缺乏资金配套。很多改革项目的实施最终都涉及到资金问题,且数额巨大,改革的成本较高,而改革中县级财力不足,上级政府又没有相应的财政配套,改革成本与资金投入不足和财政配套的矛盾就成了制约统筹城乡改革最突出的矛盾。三是公共服务向农村延伸财政压力较大。经测算,仅灾后重建的公共服务类项目就需要投入约111亿元,大量的刚性支出与财政短收的矛盾日益凸显,推进城乡公共事业发展难度加大。
(二)相应法律和配套政策缺乏,农村产权流转市场培育难度增大
配套改革的主要特征之一,是“实验区”和“先行先试”,加上改革的范围如此之广、改革的深度前所未有,决定了在改革过程中可能遇到一些我国现行法律、法规尚无明确规定的空白地带。对于诸如集体经营性建设用地使用权出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押、土地流转,村民撤迁房屋补偿、赔偿的分配制度等,都没有相应的法律法规进行规范性的解决。从政策角度看,目前国家对集体建设用地使用权、房屋所有权流转仍然没有放开,管理较严,宅基地和房屋抵押面临法律风险,地方性金融机构的贷款压力较大,限制了交易流转,加大了成都市农村产权流转市场的培育难度。这些问题的解决就需要相关部门迅速出台一些有利于统筹城乡改革的法律、法规文件,指导具体工作的开展和实施。
(三)农民集中居住成本较高,农村新型社区建设存在潜在风险
目前,成都市农村新型社区已建成831.95万平方米,共入住21.4万农村居民。农民相对集中居住,有利于集约利用农村建设用地,并为土地流转、规模化农业生产以及农民新居社区化提供条件,促成农民生产方式与生活方式的改善与提升。但农民集中居住并不是无条件的,目前主要存在以下几方面的问题和潜在风险:居住地远离承包地造成生产不便;集中居住后不能饲养家禽家畜导致收入降低;集中居住“建新”成本较高,仅靠土地流转收益难以支付集中居住区的用水、用电等生活必需品的支出;靠行政力量推动的一些集中居住点,有可能变成“空心村”、“空心社区”,一定程度上造成投资浪费。
三、成都改革试验的几点启示
(一)要深刻认识到以土地资产化为核心的农村产权制度改革的重大意义
在现行的土地制度下,以小农为本位的家庭承包经营制度阻碍了农业的规模经营和效益的进一步提高,严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥,阻碍了农业产业化和农业化的进程,阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道。成都统筹城乡改革实践,农地流转一方面可以充分发挥市场配置资源的基础性作用,激活农村各类要素,吸引社会资本投向农业,解决农业投入问题,实现传统农业向现代农业的跨越;另一方面可以通过城乡要素的充分流动,实现农村土地、房屋价值的最大化,让农民尽快富裕起来,促进农民向城镇和二、三产业转移,有效推动工业化和城镇化进程。因此,从推进城乡一体化的战略出发,关键是赋予农民充分的土地财产权,而且应充分保障农民依其财产权获得财产性收入的权利。这无论是从增加农民收入、缩小城乡差距的现实需求出发,还是从扩大内需的战略出发,加快推进城乡基本公共服务均等化,是保护农民土地财产的权益,为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障。可以说,农民对土地的财产权利的实现过程,也就是土地要素逐步市场化的过程,城乡二元结构逐步消除、城乡统筹发展的过程。
(二)城乡建设用地增减挂钩试验是农村土地资产化运作的关键举措
为了充分挖掘具有区位优势的土地的级差地租,以及对农村内部因人口外流大量形成的“空宅”的宅基地的合理利用,成都市在探索集体建设用地流转的过程中,政府搭建平台,通过城乡建设用地增减挂钩,实现了集体建设用地以指标形式流转。通过非农建设用地和农用地空间置换的方式来实现优化配置土地资源的目的。成都的实践证明,充分利用土地级差收益规律,是让农村融入新型城市化、推进城乡一体化的现实途径。不但可以更合理地配置城乡空间资源,而且可以给城乡统筹提供坚实的资金基础和工作平台。一方面为中心城区发展提供了土地储备,有力地支持了城市发展;一方面又提高了农村土地质量和土地利用率、改善了农民生产生活及居住环境,并为土地规模经营和农业现代化提供了有力支撑。
(三)逐步实现城乡基本公共服务均等化是各级政府统筹城乡发展的基本职责和目标
党的十七届三中全会《决定》明确提出:推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。成都作为国家级统筹城乡综合配套改革试验区,肩负着为推进城乡公共服务均衡发展创造新经验的重任。2003年以来,成都市采取了一系列举措,破除城乡二元体制,推动基本公共服务朝城乡均等化方向迈进。2008年底,成都市出台了《中共成都市委、成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》,以成都已有的城乡一体化建设成果为背景,树立起建立城乡统一、均衡发展的基本公共服务体系新目标。其中,明确以村为单位理顺公共服务和社会管理体制机制,这是成都走在全国前沿的一次创新探索。
(四)尊重农民选择、保护农民利益是改革试验成功推进的根本保证
成都市在工作推动上坚持农民自主,加大政策宣传力度,让农民群众及时了解推进“三个集中”的各项政策和做法,确保农民对“三个集中”各项政策的知晓权;充分尊重农民的意愿,发挥村民自治和议事会的作用,在运行模式、规模经营、旧房改造、新居建设、非农就业和社会保障等方面提供多种选择,让农民提前知情和全程参与,实行“阳光操作”。农民集中居住区建设,坚持统规自建为主。涉及到农民切身利益的事项,由村民自治组织自主决定,确保农民的决策权;尊重农民群众的首创精神,鼓励农民群众结合当地实际,围绕发展农村经济大胆创新,大胆探索;在工作成效上坚持群众满意为标准;成都市建立了随机入户调查的工作机制、“分片定责入户”的就业监督机制、群众参与评判政府工作的监督机制和面向群众公开测评的干部实绩考核机制。据调查,近几年群众对统筹城乡发展的满意度都在80%以上。
(作者单位:国家发展改革委经济体制与管理研究所)
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