以城市群为主体形态　推进城市化健康发展

来源:用户上传      作者: 王群会

　　最近，由国家发展改革委发展规划司和日本日中产学官交流机构共同举办的第二次中国城市群发展研讨会在京召开，对中国未来城市群的发展提出了建议。
　　
　　一、 加速城市化进程具有十分重要的意义
　　
　　中国农村人口的城市化，无论是从规模还是从速度来看，都是人类至今没有经历过的一项伟大的工程。改革开放以来，与中国经济高速增长相伴的是城市化的加速发展。26年来，城市化水平每年增加0.92个百分点，是中国实现现代化过程中必须经历的历史阶段。
　　
　　二、 要以城市群为主体形态推进城市化，形成合理的人口空间分布
　　
　　从各国城市化的模式看，当城市化进入一定阶段后，城市群已逐渐成为城市化进程中的主体形态。日本的东京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全国65%的人口和70%的国内生产总值；由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡组成的五边形大都市区，集中了欧盟40%的人口和50%的国内生产总值；美国67%的国内生产总值集中在大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区三大城市群地区。与经济集聚相伴，人口也呈现向城市群集中的趋势。2000年同1945年相比，日本全国人口增长了76%，而同期三大城市群人口增长了174%。
　　目前，中国已经形成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群，是支撑中国经济高速增长的核心极。但是这些地区的空间开发密度已经较高，资源环境的承载能力有所减弱，今后的问题是如何通过结构升级、优化整合，进一步提高资源的利用集约程度，提高竞争力，提高可持续发展的水平，在经济持续增长的同时，集聚更多的人口。世界银行的研究认为，按一小时交通半径考虑，中国现在有53个大都市区，居住着全国人口的53%，占全国城市人口的43%，产出的GDP占57%，二三产业GDP占60%。其中，多数大都市区还有很大的发展空间。部分资源环境承载力较强的都市区有可能成长为更大的城市群地区。应当密切关注这些城市群的发展趋势，探讨政府在促进城市群健康发展中的作用，特别要通过制度完善、规划引导、政策推动等措施。在城市群空间布局上，要逐步形成以沿海、长江为带，主要铁路线为轴，十几个城市群为主体，城市群内经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境特别是水资源相协调，永久耕地、生态保护区等绿色空间相间隔，基础设施网络完善、分工协作高效的可持续发展的城市布局的空间格局。
　　在考虑中国未来的城市群发展时，还需要特别关注未来人口合理的空间分布格局。根据预测，到2030年中国人口达到高峰时将有15亿，其中城市人口将达到9亿，净增3.6亿。这就决定了中国只发展几个大的城市群是不够的，需要在资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，发展若干新的城市群，承接现有城市群地区结构升级和优化整合后转移出来的产业，承接生态环境脆弱地区和自然保护区内转移出来的人口，逐步成为支撑全国经济持续增长的新的经济密集区和人口密集区。而在资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的生态环境脆弱区域，重点是发展好现有的城市，提高城市质量，而不是盲目地单纯扩大规模。
　　
　　三、 要发挥财政的积极作用
　　
　　从财政的角度看，在城市建设过程中，主要是通过民间的力量来推进，政府可以起到两个作用，一是采取提供低息贷款和税收优惠等手段来完善环境，包括基础设施如道路、供水等；二是提出发展规划，明确政府在实施规划方面的财政责任等。对中国政府而言，在城市化进程中，从财政上要着重考虑几个问题。一是防止城市出现贫民窟的现象。在产业高度化的过程当中，工人教育水平和技能水平的提高是一个必然的趋势，但是农村的教育水平远远没有跟上。不论是中央财政还是地方财政，要更加重视提高义务教育的水平，包括对现在已经在城市生活的民工子女的教育。二是对老龄化和农民社会保障问题要引起足够的重视。特别是对于在城市居住的民工，要明确解决他们的社会保障。对于老龄人口的福利问题，从现在就应该引起足够的重视。三是对于电力、煤气、上下水、公共住宅、道路、铁路、轨道、公交、出租等一系列综合性的社会基础设施建设，大部分应该靠地方财政、城市财政来解决。中央财政对于大型的基础设施方面，需要进行必要的财政援助。四是打破“行政区经济”，减少地方政府层次，建立能充分协调各地经济发展的行政管理体系，完善中央财政返还政策制度，提高效率，避免重复建设。
　　
　　四、 大力发展义务教育对促进城市化是十分重要的
　　
　　发展义务教育的效果是多方面的，如随着女性教育水平的提高，她们可以有更多的机会进入社会，寻找到更多的就业机会；随着学历的提高，收入的提高，同样会带来刺激消费的效果；有利于提高公众的环保意识等。中国目前在义务教育方面面临很多问题，应当加大改革力度，借鉴日本的经验，即教育必须作为社会资本得到基本的保障。日本教育水平的提高为经济发展和国民素质的提高做出了巨大的贡献。在向现代化跨越的过程中，中国可以通过引进技术和设备缩小差距，实现跨越，但人的素质的提高只能靠教育一步步地予以实施，是不可能跨越的。
　　
　　五、 要积极发展轨道交通
　　
　　用什么方式解决城际交通问题一定要提前考虑。不同的交通方式对环境、能源和城市空间结构的影响差异很大。目前中国多数地区比较认定的一种思路就是修高速公路。但是中国的能源条件、环境条件、土地条件不允许也不应该全是高速公路。建轨道交通是十分经济的，占地少，又能节省能源。轨道交通是引导城市布局的一个重要基础，也是引导房地产开发的一个重要先导。随着地铁沿线进行住宅开发，很多人就会弃私家车转而利用地铁。各种交通工具的价格管理也是一个有效的办法，可以考虑向地铁进行一些补助。
　　
　　六、 中国要走紧凑型的城市化道路
　　
　　在推进城市化的进程中，要注意节约土地特别是节约耕地。今后的城市规划中，要进一步考虑如何提高一些城市的人口密度。美国的城市化模式，很多方面我们是不能学习的。欧洲的城市许多是田园风光型的，但是人口密度太小，也不符合中国的国情。这需要中国根据自己的国情改善城市规划工作，加强规划管制和约束，实施可持续的城市发展方针。同时，需要对土地的产权和定价制度进行相应的改革，使价格充分体现土地的稀缺程度。
　　（作者单位：国家发展改革委发展规划司）

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