创新改革机制 促进基层财政事业新跨越

来源:用户上传      作者: 张风芹

　　摘要：当前我国基层财政经济普遍存在一些困难和问题，如财政体制不规范；惠农政策不完善；财政管理体制不顺畅等。要想实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须创新改革机制；合理界定财权与支出责任；完善转移支付制度；拓宽融资渠道；提高资金使用效益。通过这些措施的采取，有效地促进财政事业的新跨越。
　　关键词：改革机制；基层财政事业
　　
　　我国要想实现全面建设小康社会的宏伟目标，就必须进一步解决基层财政的现状问题。基层财政事业的现状如何，已深刻地影响到了部分基层财政经济的发展与社会稳定。当前许多基层财政陷入了困境，其最直接的影响是难以向基层提供必需的公共产品，较多地影响了当地的经济活动，加重了当地人民的负担，而且其在“做事”上也往往缺乏长远考虑。所有这些都会阻碍基层财政经济的发展。因此，必须进行财政体制创新，从根本上解决财政困难问题。
　　
　　一、基层财政面临的困难及对经济的制约。
　　
　　随着我国经济体制的改革，我国对基层财政已投入了大量的资金，特别是对基层农村的财政补贴政策的实施，使我国基层困难状况已有很大改观。但在一些不太发达的地区，仍面临着一些困难和问题。
　　
　　1.财政体制不规范，财权与事权不对称。
　　实行分税制后，基层主体税种不足，财源结构单一，在财权上移、财政收入格局发生重大调整的同时，中央和地方政府之间的事权和财权责任划分比较模糊，地方政府在基础设施、医疗服务、社会保障、义务教育等方面支出责任划分不具体，不明确、地方政府基本上维持原包干体制下的事权格局，而且随着社会经济的发展，地方政府从事社会管理的职责逐步增强，提供公共服务的范围逐步扩大，各种刚性支出增长。由于财政困难的基层政府的可用财力在维持国家机器运转和基本公共开支后，基本上就花光了，根本无力进行其他公共设施的投资，因此出现了财力与支出责任严重不对称的局面。由于财权与事权划分不对称，当地基础设施、公共设施投入需要当地政府自身负责，因此一些财政经济困难的基层政府在教、科、文、卫等事业的发展必然出现滞后现象。而由于公共设施和公共事业是支撑一个地区发展的必不可少的物质基础，因而发展滞后的地区必然制约当地经济的发展。
　　
　　2.惠农政策不完善，基层财力的运用不协调。
　　近年来，财政工作的主旋律是贯彻落实好积极的财政政策，促进经济平衡、较快发展，但如何把积极的财政政策用足用活，用出效益来，科学理财显得特别重要。然而对于一些财力有限的基层政府来说，要融合资金，盘活财力，科学把握财政投入方向，把积极财政政策和项目建设有机对接起来等方面显得“心有余而力不足”。比如，近年来中央对地方转移支付力度增加，对均衡地区间、城乡间财力分布发挥了重要作用。但在财政转移支付资金中，专项转移资金在下达时就明确了专门用途，这样尽管基层财政得到了转移支付，但由于相关制度建设没有跟上，基层根本无法根据本地实际统筹安排，整合使用相关资金。因此往往形成了“想要的钱没给，给了的钱不能用”的局面。不仅如此，基层政府在上级政府面前考虑最多的是其自身的财权利益，对当地经济活动进行过度干预。这往往导致上级政府的惠农政策在这些基层被严重边缘化，出现了财力的运用与事权不相协调的状况。
　　
　　3.基层财政管理体制不顺畅，挫伤了当地政府的积极性。
　　随着中央财政体制的改革，根据基层实际情况，不断改革和完善地方财政管理体制，较大程度地提高财政运转效率。然而对于一些经济形势不太好的地区，却出现一些不尽人意的情况。主要有下列：一是地方财政管理体制不规范而且不稳定，上级部门在收入划分、税收返还和转移支付安排等体制设计拥有较大的“自由裁量权”，容易产生收入上划、支出下移的现象。二是在中央对地方每年转移支付逐步大幅增加的情况下，一些地方等靠和依赖思想增强，甚至随意减少上级对地方应有的支持政策，有效地降低了中央扶持政策的实施效果。三是基层财政管理方式比较复杂，一些地方存在财政资金被挪用、挤占现象，严重影响了当地发展经济的积极性。
　　
　　二、创新改革机制，实现基层财政事业新跨越。
　　
　　当前，基层财政事业存在一些发展缓慢的问题，主要原因在于经济发展、宏观政策和财政体制不相匹配，而现行财政体制不完善是基层政府不发达的直接原因。因此，实现基层财政事业新跨越的根本在于进行基层财政体制改革，合理划分地方政府财权与事权的关系，加大对基层转移支付力度，严格控制和管理基层政府的支出规模和方向，最终有效地发挥财政资金的真正效益。针对当前实际，提出以下创新思路：
　　1.创新经济发展方式，大力发展基层经济，壮大地方财源。第一，抓项目，促发展。要进一步加大资金、政策和服务的支持力度，把财政支持发展和项目建设的成果及时体现到财政增收上来；转变经济发展方式，把发展经济和节能减排作为促进发展的根本途径。第二，大力支持科技创新，巩固和提高基层经济财源，落实规范、稳定、长效的财政科技投入政策，促进科技进步和科研成果转化；要以立地方龙头、创地方名牌、扶持地方支柱产业为主体思路，发展与地方财政关联度大的产品，提高产品的市场占有率，不断壮大地方财源。第三，培植新兴财源。首先，要积极发展非国有经济，培植多元化的地方税收增长点。对于基层来说，主要发展个体私营经济和乡镇企业，要公平对待，优化服务，选择重点，优先扶持。其次，要大力发展第三产业，使之成为地方的主体财源之一。另外，要使高新技术产业成为养蓄、积累地方经济实力和开辟，壮大后续财源的拉动力量。
　　2.合理界定基层政府财权和支出责任。
　　财力的多寡是相对于其承担的事权而言的，如果各级政府的事权不能在立法层面进行合理界定，那么必然会导致上级政府利用其优势不断向自身累积财力；同时又不断向下级委派事权。这样一些不发达地区必然是财力渐减而其事务渐增，收支自然难以平衡。因此必须首先从立法层面合理界定事权范围，防止上级政府无原则地向下转移支出责任，这是保障地方政府收支平衡的前提和基础。在现行分税制财政体制下，基层缺乏应有的财权，这是导致基层政府财政困难的重要原因之一。解决基层财政困难迫切需要从体制上为地方经济发展提供制度环境，减少政府财政级次。只有合理界定了基层政府的财权与支出责任，才能有助于提高地方发展经济的积极性，才能不断培植财源，壮大财政实力，切实解决基层财政困难的现状。
　　3.进一步完善基层财政的转移支付制度。
　　在分税制财政的体制下，属于基层政府自主征收的税种，一般都是与当地经济发展直接相关的税种。因而当地经济的发展状况会对其收入的取得产生很大的影响，这必然导致地方政府之间收入的差异。在税源薄弱的地方，其收入必然满足不了其正常的支出需求。而转

移支付主要用来缩小因地区发展水平不同而导致的地区收入平衡。因此，我国必须从以下方面来完善现行的转移支付。一是中央财政要进一步加大对基层转移支付力度，清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，增加基层财政的可支配财力。二是根据不同地区的经济发展水平和收入差距，核定各地区标准化收入和支出。合理确定各地区的转移支付规模。三是以中央财政缓解基层财政困难的“三奖一补”政策为契机，建立缓解地方财政困难的激励约束机制，引导上级财政对基层财政实施财力性转移支付。四是要加大资金分配过程中的公开透明，保证财政资金的及时足额到位。
　　4.努力拓宽融资渠道，化解基层财政困难。
　　针对当前基层财力普遍不足的现象，一是要完善基层财政体制，加大惠农政策的支付力度，保证基层政权的正常运转需要。二是推进诚信体系建设，优化金融环境。如建立中小企业信用担保体系，简化手续，降低担保费率，最大限度地满足个体和私营企业生产资金的需要。三是借鉴发达地区的经验，大力发展直接融资，为企业开辟一条低成本、高效率的筹集资金的新渠道，从而改变地方企业过度依赖银行信贷资金的单一融资方式，实现自身核心竞争力的提高。
　　5.大力推行改革措施，有效提高财政资金使用效率。
　　基层财政状况如何与财政资金使用效率高低有很大关系，因此要促进基层财政事业新发展就必须提高财政资金使用效率。一是要大力推行部门预算、收支两条线、国库集中支付等行之有效的管理办法。二是要加大基层机构改革力度，加快基层行政管理体制改革步伐，转变基层政府职能，建设服务型政府。三是要完善对财政资金使用进行绩效评价的指标体系，对在使用中明显存在问题的，从严追究有关人员的责任。通过上述措施的运用，让财政资金最大限度地运动起来，实现运动中增值，少花钱、多办事，花小钱、办大事，真正发挥财政资金的使用效益。
　　
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