基于农用地分等定级的耕地占补平衡问题研究

来源:用户上传      作者: 刘　培　李　辉　郭伟哲　杨　婧

　　摘要：文章通过分析农用地分等定级体系的特征，阐述了我国耕地占补平衡理论，并在此基础上讨论了我国农用地分等定级与耕地占补平衡之间的逻辑关系，指出了我国“耕地总量动态平衡”管理的重心正处在由“数量平衡”向“数量-质量平衡相结合”管理升级的时期；提出了耕地占补平衡是基于农用地分等的耕地质量评价；针对解决耕地占补平衡中存在的问题进行展望。
　　关键词：农用地分等定级；耕地占补平衡；理论研究
　　
　　耕地占补平衡是当前我国实现耕地保护目标的重要措施，旨在保障快速城市化过程中耕地不被破坏。但实践上一些地区只注重耕地占补的数量平衡，忽视了所增加耕地的质量是否平衡，这使得所实现的平衡没有满足“补充的耕地要与所占用耕地的数量和质量相当”的要求。
　　耕地占补平衡是耕地数量、质量、地域、生态、结构、时间等多方面相互协调统一的综合概念。其中数量平衡最为直观，而在质量上和生态等方面则不易做到。因此需要借助于有效的农用地分等定级估价的成果，较全面地把握耕地状况。农用地等级级别能充分体现农用地的价值量，在发生权属转移、用途变更时，明确变更的成本，从而促使使用者少占耕地、少占优质地、集约利用土地、实现耕地在数量和质量上的动态平衡。
　　
　　一、研究目的与意义
　　
　　在耕地占补过程中，要想实现真正的数量与质量平衡，必然会有时间差和地区差。时间差是新增耕地获得生产力所需的时间与市区被占耕地时的时间间隔，而地区差是被占耕地与新增耕地的地区差异，一般被占耕地的质量所处位置和条件优于新增耕地，因而土地质量也好于新增耕地的质量。据统计，1996年我国共有耕地面积为19.5亿亩，到2002年减少为18.89亿亩，平均年净减100余万亩。这些数据仅仅从数量上反映了我国耕地总体质量下降等问题。而新开发、整理、复垦的耕地，无论从耕地理论化结构，还是土壤肥力等，耕地质量明显不如被占耕地。可见这种时间差和地区差为占补平衡的实际操作带来了困难。那么，如何将不同时期、地区、数量、质量等各项因素的耕地进行比较就成为了耕地占补平衡工作中的一个重要问题。研究表明可以利用农地分等定级成果来解决这一问题，农用地分等定级有效地评定并反映了不同耕地的质量差异，通过对补充耕地的土地开发整理项目优化设计，增加资金投入，提高项目工程建设标准，努力使补充耕地等级达到或超过被占用耕地的等级，为耕地占补平衡工作的耕地质量标准提供参考，真正实现“占一补一”。
　　
　　二、耕地占补平衡中存在的问题
　　
　　耕地占补平衡是通过土地开发、复垦、整理等措施，补偿与本行政辖区内非农业建设占用耕地数量与质量相当的耕地，要在保证数量不减的基础上确保耕地生产力和生态环境的稳步提高。绝大多数地区整个规划的部署、规划控制、土地开发与保护等还只是停留和保证在耕地数量上的平衡上，而忽略或无法顾及耕地质量平衡和耕地生态平衡，致使耕地占补平衡只是一个空谈的表面文章。
　　（一）重数轻质现象较为严重
　　耕地占补平衡主要包括三个方面：耕地的数量平衡；耕地的质量平衡；耕地的生态平衡。三者应当相互协调统一。而当前由于主观或客观上的原因，人们对现阶段耕地占补平衡简单的界定为耕地数量平衡，而忽视质量平衡和生态平衡，在实践中普遍存在片面强调耕地数量而不能确保开垦质量的现象。
　　（二）耕地占补平衡的表面政绩化
　　由于缺乏严格的耕地质量平衡标准，以及地方政府的政绩效益，耕地占补平衡成为一种短期行为和表面行为。新增的补充耕地短期内又被占用，只将其作为政绩的一种体现形式；或者在耕地占补平衡中盲目地追求数量平衡，从而常常使良好的耕地资源成为其政绩的牺牲品。
　　（三）对后备资源缺乏认识
　　为了对占用耕地进行补偿，许多地方大量开垦未利用地，而在开垦的过程中又缺乏长远安排和统一规划，忽视了对资源的合理开发和使用，造成大量后备资源的浪费。
　　
　　三、农用地分等定级方法在耕地占补平衡中的运用
　　
　　（一）耕地占补平衡的理论分析
　　耕地总量动态平衡是在一定时间、区域范围内，耕地在微观、局部不断被占用、补充及变化情况下，为满足区域对粮食等基本农产品的需求，而做到的耕地生产力供求动态平衡。当耕地产品数量一定时，所需耕地数量和耕地生产力水平是相互消长的。我们可以借助于动态平衡原理构建如下数学机理模型：
　　Q（Lt，Yt，t）-Q占（Lt，Yt，t）+Q补（Lt，Yt，t） （Pt*rt+mt*t）①
　　①式中，Q为区域耕地生产力函数；Q占表示占用耕地区域内耕地生产力函数；Q补表示补充耕地区域内耕地生产力函数；t为时间；Lt、Yt、Pt、rt、mt分别表示对应于时间t的耕地数量、平均生产力水平、区域人口数量、人均基本农产品消费水平、区域基本农产品调入调出量；n为自然因素；e为技术经济因素；i为制度因素。
　　研究耕地占补平衡的目标水平方面，包括数量平衡型、数量-质量平衡型、数量-质量-生态平衡型和数量-质量-生态-人文环境平衡型四种类型，它们之间是相互联系和向前发展过渡的。从这个数学模型看出，我国耕地保护理论和指标体系核心“耕地总量动态平衡”的管理重心正在由“数量平衡”向“数量-质量相结合”的方向转变，这种转变有利于实现真正意义上的耕地占补平衡。
　　（二）农地定级方法与耕地占补平衡的逻辑关系
　　农用地分等定级是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，在全国范围内进行的农用地质量综合评定。农用地等别划分侧重于反映因农用地潜在的区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同，而造成的农用地生产力水平差异。划分土地等别的因素主要是稳定的自然、社会、经济指标。耕地占补平衡是对耕地质量的评价，其采用的评价指标主要是影响耕地质量的稳定性因素和中度稳定性因素，这与农用地分等具有相近的评价因素，二者具有可融合的基础。因此，可以通过农用地分等定级确定占、补耕地质量间的内在关系，建立耕地占补平衡质量评价体系。
　　四、耕地占补平衡评价研究
　　（一）研究技术路线
　　本文采用多因素综合分析评定法对耕地占补平衡情况进行研究。其思路是：利用农地分等定级成果确定一个标准耕地，将该耕地的生产能力作为其他地块的评价标准，如果一个地块的生产能力与标准地块生产水平一致，那么在耕地占补过程中就按照标准地块的数量和质量进行平衡；如果被评价地块生产能力高于或低于标准地块的生产能力，可按其实际生产能力折算成标准面积，最后将转换后的新增标准地块面积与占用标准地块面积进行比较，以便检验耕地占补平衡状况。
　　（二）实施步骤及过程分析
　　第一，确定标准耕地生产能力：
　　
　　②式中，Q标表示标准耕地的生产能力（单位年产值）；i表示土地的不同级别（i=1，2，……n）；qi表示不同级别土地的生产能力（单位年产值）；fi为不同级别土地在地区全部土地中的比重。
　　第二，将被占耕地与新增耕地的实际面积折算为标准面积：
　　
　　③式中，Si标为某块耕地标准化面积；si为某块耕地的实际面积。
　　耕地占补平衡评价的实际工作中，经常会遇到不同地块之间质量和数量难以在同一层面上相比较的问题。运用农地定级方法将被占耕地与新增耕地的实际面积折算为标准面积，可以使不同地区农地之间的质量具有可比性，增加耕地占补平衡的空间跨度。当前实现耕地占补平衡的普遍情形是，被占用耕地往往是区位条件较好的城郊或交通沿线的农用地，而新增耕地却是处于偏僻地区的土地，因此这两类土地如果从社会经济条件，特别是区位条件来看不具有可比性，只有土地的生产能力具有可比性，而农地定级方法恰恰是通过标准化折算，使新增耕地与被占耕地在数量上和质量上得以统一，以评定土地生产能力为主的方法。

　　第三，比较和检验耕地占补平衡状况：
　　d=S新标-S占标④
　　④式中，S新标表示新增耕地的标准化面积；S占标表示被占耕地的标准化面积；d表示两者的差额。
　　如果d≥0，说明该地区已实现耕地占补平衡；如果d＜0，说明该地区未实现耕地占补平衡，需要继续补差。可以看出，原有以数量平衡为评价标准的占补平衡检验与“数量-质量”综合评价是存在很大理论和实际差别的：
　　数量平衡评价：d＝S新-S占，若达到平衡则d≥0，即S新≥S占；
　　数-质平衡评价：
　　
　　若达到平衡则d≥0，因为Q标恒大于0，所以q新*s新-q占*s占≥0，即q新*s新≥q占*s占
　　数量平衡要求各项建设占用耕地+自然灾害毁损耕地+农业结构调整占用耕地的面积≤开发+复垦+整理等新增耕地的面积。其确保了区域内耕地面积不减（S新≥S占），但却忽视了新增耕地质量上的因素；数-质平衡是在数量平衡的基础上综合考虑了不同地块、不同时间的实际生产能力，通过农地分等定级折算将数量与质量放在一个层面上对耕地占补平衡进行评价，在实现数量平衡的前提下，保证新增耕地的生产力不低于被占耕地的生产能力，防止耕地质量衰退。
　　相反，如果在保持耕地总量动态平衡中不考虑质量因素，对稳产高产农田不加以保护，对中低产田不加以改造，建设用地占优补劣，表面上耕地总量没有减少，但影响了产量，如此就违背了平衡的真正含义。
　　
　　五、结论与展望
　　
　　文章讨论了耕地占补平衡与农用地分等定级的内在逻辑关系。指出我国“耕地总量动态平衡”管理的重心正处在由“数量平衡”向“数量-质量平衡相结合”管理升级的时期。按照我国耕地占补平衡的新要求，提出耕地占补平衡是基于农用地分等的耕地质量评价。我们应该进一步探索分等定级成果与耕地占补平衡之间的嫁接理论和方法，逐步实现耕地由“数量平衡”转向“数量-质量平衡”。
　　解决当前耕地占补平衡存在的相关问题，应从产出总量这一角度出发，把片面追求新增耕地数量的观念转变到以提高和改善现有耕地生产条件和利用率，提高单位面积产出量上来，加大对现有耕地的改造投入。构建耕地占补平衡质量评价体系，建立耕地占补平衡考核认定标准体系，为占补平衡耕地质量测算工作中充分合理的利用分等定级资料，推动耕地占补平衡的有效实施提供参考。
　　
　　参考文献：
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　　3、吴文盛,朱军.耕地资源的安全评价与预警[J].地域研究与开发,2003(5).
　　4、王万茂,但承龙.农用土地分等定级和估价的理论与方法探讨[J].中国农业资源与区划,2001(2).
　　5、欧名豪.土地利用管理[M].中国农业出版社,2002.
　　（作者单位：东北农业大学资源与环境学院）
　　
　　注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”

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