土地配置下的耕地质量优化研究

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　　【摘要】耕地作为农业的重要依托，其财产属性和资源属性都带来巨大的保障和利益。而我国拥有广袤土地的同时，多样化的地形集合给耕地带来的原生性短板。同时，在不断经济发展下耕地工业化的频繁出现，以及追求更耕种质量下对耕地“强压”甚至大量化肥的使用使得耕地污染加重、质量骤减。因此，建议建立耕地生态补偿体系、增加耕种技术支持、控制化肥的使用、并建立跟踪和监督制度以达到优化耕地质量的目的。
　　【关键词】耕地污染 优化配置 耕地质量
　　我国以“资源大国”享誉世界的同时也担负了“人口大国”的称号。早在12年就有“中国用世界百分之五的土地养活了世界百分之二十的人口”的说法。但在此“骄傲”之后，更应反思：一方面，一天仅吃两顿饭的“养活”、每天喝稀粥、吃野菜、干土豆的“养活”不乏存在;而另一方面，随着城市化的进程和工业的发展，更加大了对耕地的占用和破坏，在原有耕地质量不佳下，更是加重了耕地污染，使得耕地成为愈来愈不可忽视的问题。耕地作为人类赖以生存和发展的基础，也亟待优化土地资源配置下构建质量改善机制。
　　一、耕地的现实问题
　　耕地考察包含但不限于对耕地的量和质两个方面。但我国耕地不论在量上还是质上都不容乐观。在社会发展的要求和工业化的进程下，我国耕地不论在数量上还是质量上都有严重的问题。总的来说，我国耕地数量下降、耕地的质量总体偏低、耕地所承载的生态作用被轻视都成为耕地的制约。
　　（一）耕地总量不足
　　在耕地的“量”上，对于我国远远不足。虽然我国国土面积位于世界前列，但地形复杂，真正的“耕地面积”却占少数，同时又背负着我国庞大的人口基数，尤其在社会发展中对耕地的占用更成为压力。在目前减少的耕地中，建设用地，包括违法建设用地对土地的占用比重较大，耕地数量的下降，危及农业发展之根本。由于工业化的蓬勃发展和城市的不断扩张，大量耕地转为非农用地。虽然有补偿的政策，但对于土地本身而言，其总量是不可增长的，而工业和发展对于土地的要求又是不断增加的，因此，从理论上和实际上都无法发到真正的占补平衡。
　　但由于土地本身的质量分层，农业耕地对土地的需求和工业或城市化对土地的需求在一定程度上是相似的，即平缓的要求。这就决定了土地不可能同时满足耕地和工业化或城市化的要求。因此，随着社会的逐步发展，对土地要求的进一步增加，耕地的数量也会逐渐减少，也造就了耕地的根本问题。
　　（二）耕地污染严重
　　社会和工业的发展带来的不仅仅是对耕地是“占用”，还有对耕地的污染。工业的发展过程中，各种产品的生成和加工往往伴随着污染的增加。当然，生活污染亦不可忽视。磷等有害元素随着污染物渗入土地，破坏尤其耕地的结构;不可回收垃圾填埋后的分解成分成为土壤天敌;而固体、液体废弃物的排放，也对土壤本身的成分造成破坏而对耕地造成污染。影响耕地质量的同时也随着生物链危及人体。
　　而在另一方面，人口的压力下对农作物带来更高的要求。而土地“量”的一定下催生了化肥的使用。耕地靠“肥料”等人工方式提收成已不鲜见，虽然在短期内化肥造成了“高产”，但长久以来农业上引以为傲的“黑土地”也逐渐失去了原有的肥力，成为肥料适用的新“基地”。化肥的污染也是严重而不可逆的——不仅是倒伏的出现，化肥的过量施用也使庄稼抗病虫能力下降，随之农药的使用增加，影响了食品安全。更甚，肥料量超过土壤的保持能力时，就会流入周围的水中，形成农业面源污染、造成水体富营养化，导致藻类滋生，过量的肥料还会渗入20米以内的浅层地下水中，使得地下水硝酸盐含量增加，继而破坏水环境。而这些化肥在土地上的作用，造成的土地板结等问题在长久看来亦是一笔巨大的损失。
　　（三）土地配置缺陷
　　土地作为基础性的稀缺资源，其配置是否合理對经济运行与发展自然影响巨大。在我国目前制度下，当前各地方竞相以更低价格供给土地以吸引工业企业，并不计环境成本的竞争，形成低成本制造业，从而导致过度投资。这种发展模式极易导致经济结构失衡，也不可持续。从长期来看，耕地质量将最终取决于耕地的本底自然质量，自然质量在土地质量中具有主导作用。同时，补偿更不足以体现土地的市场价值，而且具体的征收行为也不需要代议机关的授权，在征收权滥用的背后更是带来土地问题。
　　二、我国对耕地的保护现状
　　（一）我国对耕地的保护
　　我国法律对于耕地的保护主要分散于《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律之中，对于土地的使用上规定，我国对耕地实行特殊的保护，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。并经过期限未适用，依法收归集体或国家所有。
　　总体来看，我国对耕地的保护主要可以分为三个方面：土地用途管制制度，即确定使用条件、以用途利用土地;耕地总量的动态平衡和占补平衡制度，即耕地数量的动态平衡和耕地占补平衡制度为主的保障耕地总量平衡的制度;基本农田保护制度，从农田的划定、保护和监督三方面出发对基本农田实施保护。
　　在对其保护方面，我们还处于“探索”阶段。从最初1999年实施的退耕还林的试点，到2010年7月，苏州《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，再到2016年6月，国家推出《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》都对耕地保护打开了大门。
　　（二）制度缺陷
　　虽然我国耕地保护体系已可见于制度中，但其内容散落于各个部门法也显得分布散乱。从保护手段角度来看，这种保护体系多依赖行政法律而漠视经济手段。在耕地的保护制度上，有土地用途管制、基本农田保护、农用地转用审批制度、耕地占补平衡等制度，但在耕地质量保护上大都没有直接涉足。在耕地质量得不到保障的同时，一方面在耕地被占用、被损害致使耕地没有办法发挥或完全发挥原有效用之时，受损者没有得到及时有效的补偿;而另一方面长此以往社会尤其农民对耕地失去信心，耕地的使用也将成为一个新的问题一更甚，在社会大众在对耕地失望、默然之下，耕地被放弃，农产品也会受到打击，从而危害不可忽视的社会问题。 　　三、对我国对耕地保护的建议
　　耕地的保护具有地域性，但国外的经验也有值得借鉴的价值。横向比较，各国的耕地保护制度基本上国外都将公众参与与民主决策、政府主导、企业参与相融合，我国的耕地保护也应该在动态机制下注重多方参与的纳入。
　　（一）优化土地资源配置
　　耕地的根本问题是资源其作为资源属性的配置问题。保护耕地也应把耕地保护布局优化作为保护耕地质量的重要手段，对不同区域的耕地功能布局进行统筹考虑，结合不同区域耕地功能需求的不同充分显化耕地价值，提高耕地保护积极性。同时，根据不同区域地形特点和涵养价值对其进行区分，以划定农转非的禁区。
　　（二）对耕种的技术支持
　　对于耕地的使用，应该迎合耕地本身的性质和肥力。科学耕种才能保耕地的长期有效使用。对耕地和农业进行技术上指导也至关重要。如，建立地区专家组，对当地耕地进行研究并进行指导，轮耕轮作的实施缓解农业生产与生态环境尖锐矛盾，特别是在重金属污染区进行休耕，可以提升农产品质量安全。在保障耕地效用的同时用科技手段提高耕地收益。同时，也鼓励绿色技术的开发和应用，对耕地生态进行保护。
　　（三）对化肥等污染排放的限制
　　化肥的过渡使用是造成耕地质量问题的重要原因。因此，一方面在耕种的环节对耕地化肥使用量进行检测和控制，鼓励农民少使用、合理使用化肥;另一方面，对化肥生产进行控制。减少化肥的生产，亦对生产的化肥进行不断的提升以减少化肥使用对耕地造成的伤害，
　　（四）对耕地生态补偿体系的建立
　　鉴于对耕地破坏的现状，耕地生态补偿体系的建立无疑为是其保障。以我国耕地现状为主，结合国外的耕地生态补偿机制，我国的耕地生态补偿体系应包含补偿主体（包括受益者、购买者、破坏者以及政府等）、补偿对象、补偿标准和监督程序四个方面。在补偿对象上纳入将耕地生态补偿中的受损者，在补偿标准应考量补偿方式、标准和补偿资金来源的角度并不局限于经济的补偿，可以在此同时增加政策支持。
　　同时，也应建立需要监督和保证。对于耕地补偿的实施过程和后续结果进行专门的监督，并鼓励公众进行检举。通过监督的方式尽可能的保证耕地的补偿过程公平、公正、公开。对耕地经济补偿的实施进行跟踪，确保利益受损者得到耕地的生态补偿。对执法机关进行监督，相关措施的作出进行公布，并建立相对人的救济措施。
　　结论
　　耕地是粮食安全的基础，耕地的质量对粮食安全的影响是我们考虑的最重要的目标。中国人多地少的基本国情，人均耕地面积不足世界平均水平的1/3的境地下耕地的稀缺性也注定了耕地的养育功能、空间承载功能、生态服务功能和文化功能等多功能特性的重要角色。在当今我国耕地问题严峻的背景之下，亟待建立健全中国耕地生态补偿机制，行之有效地将经济、科学、发展与耕地联系起来以达到改善耕地环境质量，保護国家粮食安全的目的。
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