中国农村公共产品供给不足的原因分析

来源:用户上传      作者: 庄乾燕

　　公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务，在这个意义上说，农村公共产品和准公共产品的界定同城市一样。然而，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入低积累的弱势群体。因此，农村公共产品和准公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大；区域差异明显，东部地区农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善，中西部地区相对落后，公共财政覆盖范围狭窄，问题比较集中，矛盾比较尖锐。
　　
　　一、中国农村公共产品供给的现状
　　
　　（一）农村公共基础设施建设方面
　　中西部地区乡村道路条件较差。近年来，国家加大了对乡村道路的投入，1999―2002年，国家累计投入乡村道路资金315亿元，除此以外，每年财政扶贫资金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设，在一定程度上缓解了中西部地区农村行路难的问题，但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%；还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里。很多地方农村公路晴通雨阻，抗灾能力低，路况差。
　　（二）农村医疗和公共卫生方面
　　无论是在东部沿海发达地区还是中西部地区，城乡医疗和卫生存在着巨大差距。全国而言，在健康水平方面，农村婴儿死亡率是城镇的4倍左右，孕妇死亡率是城镇的2.4倍，农村人均期望寿命比城市低6岁，农村中一些已经得到控制的地方病、传染病如血吸虫病等发病率出现反弹甚至死灰复燃。农村医疗和公共卫生严重落后具体表现在：一是农村医疗条件差，服务能力低。农民就医主要是村级诊疗室、乡镇卫生院、县级医院。相比较而言，县级医院无论在投入或设备条件方面均远远好于村级诊疗室、乡镇卫生院。乡镇卫生院基础设施条件差，设备陈旧，中西部地区大部分为20世纪60、70年代配备的设备；卫技人员中，本科学历以上的占1.4%，大专学历占9%。二是农村医疗收费相对较高，大病统筹合作医疗步履维艰。1991―2000年农民每人次平均门诊费用和住院费用分别由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，分别增长了6.2倍和5.1倍，而同期农民人均收入年均增长7.7%。农民轻易不敢上医院，小病拖，大病扛，一旦患上重病，极有可能陷于贫困。三是农村基本保健和公共卫生状况堪忧。中西部地区很多地方由于机构点少、经费不足，孕妇围产保健、儿童接种疫苗等一些最基本的妇幼保健也得不到保证。
　　（三）农村教育方面
　　长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省政府所承担的责任较少，基础教育的管理权限下放过低，无论是地区之间，还是同一区域内，义务教育公共资源配置失衡问题都十分突出。全国范围内义务教育学校办学条件在农村与城市之间存在较大差距。农村普遍存在中小学公用经费紧张，标准偏低，虽然大多数农村教师的工资能基本解决，但学校校舍、设备、操场等硬件设施普遍落后，农村中小学危房仍然存在。
　　（四）农村社会保障问题
　　尽管民政部正在研究对农村特困户的救助办法，但目前农村最低生活保障制度和农民工工伤医疗保险制度只是在一些地区起步。如北京、上海、浙江等已经初步建立了城乡统一的最低生活保障制度，将农村特困人口纳入最低生活保障范围，广西2003年出台了农民工工伤医疗保险制度。但上述地区农村人口只占全国农村人口的16.56%，农村社会保障覆盖面非常低。
　　（五）农业基础设施建设和农业科技进步方面
　　目前，国家财政对农业基础建设和农业科技进步方面的支持已经体现在各个科目的预算安排上，但投入总量不足，支出结构不合理，有效性不强。既有缺位，也有越位。越位主要是财政供养的农业事业单位人员过多，用于农产品流通领域的支出过多，一些本该由市场调节或由私人部门提供的产品或服务也由政府财政负担。而农业科技、农产品质量安全等投入在政府财政支出中所占比重很低。
　　
　　二、产生中国农村公共产品供给不足的主要原因
　　
　　（一）城乡生产力分布的显著差别是中国城乡差距的客观原因
　　现在的中国农村虽然已经包含了多种产业，但农业仍在其经济结构中占据重要地位，而城市是建立在工业化的生产力基础上的。与工业相比较，农业具有较难适应市场原理的许多特性，使得生产要素并不青睐农业，从而导致农村处于弱势地位。
　　从生产特点来看，农业是利用空气、水和阳光等自然力来培育有机生命体的，有着受季节限制的固定生产周期，而且往往需要辽阔的土地。农业机械也只能短时间地在部分生产环节使用，利用率并不高。农业投资周期很长，虽然可在一定程度上改变生产频率，但不可能像工业部门那样对生产节奏进行随意调节和控制。扩大农业生产规模，要么在土壤肥力或地理位置较差的土地上外推耕作的边界，要么利用现有耕地实施“集约化”经营，二者必取其一，但前者往往受可用土地资源的约束，后者则常常被“报酬递减规律”所困扰。
　　在流通和消费方面，农产品有易腐性和易损伤性，其收获上市和流通销售的过程呈现小规模、分散化和多环节的特征，导致经营成本较高，风险较大。此外，农产品的需求收入弹性很低，随着经济的发展和收入的增加，人们对非食品类（如住房、文化娱乐、交通通讯、医疗保健等）需求相对增加，对食品类需求却在相对减少，农业面临的市场前景就增量来看是相对比较黯淡的。
　　在技术创新方面，农户经营多为近似于完全竞争的家庭分散经营，与工业相比，农业整体上进行革新的余地较小，确保发展的动态利润实现的可能性和稳定性也较低，而且作为关系到人类生存的绝对必需品的产业，以及作为公共性和公开性极强的产业，农业取得产业机密或者专利的现象很少，相反通过公共部门进行技术普及的要求则非常强烈。
　　因此，在市场经济条件下，相对的“低效率”和“高风险”，使得稀缺生产要素，尤其是资本，对农业是轻视的，这是一种市场失灵，结果是农村在产业扩张上天然地处于劣势。城市经济发展通常也就快于农村。2003年中国GDP结构中第一二三产业分别占14.78%、52.94%和32.28%，与1985年相比，第一产业所占比重下降了13.62个百分点，第二、第三产业则分别上升9.84和3.78个百分点。
　　（二）财政支农政策不尽完善，影响农业发展后劲和竞争力
　　在市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些投资大、周期长、风险高，但外在效益显著的项目（如农村基础设施、农业科技研发和推广、生态环境保护等），以弥补市场机制在资源配置中的缺陷，增强农业的竞争力。然而长期以来，政府对农村的财政支出不仅有限，而且出现相对下降的趋势。从1980-2000年，基本建设投资中农业的比重由9.3％下降到7.0％，财政支出中支农资金的比重由12.2％下降到7.8％。1996-2000年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7％，低于发展中国家10-12％的水平，更低于发达国家30-50%的水平。近几年尽管国家在农村电网改造、基础教育和公共卫生等方面增加了投入，但仅仅是恢复性增加，是弥补欠债，城市偏向的总体格局并未根本改变。
　　（三）农村资金的制度性非农化转移，严重削弱了农业发展基础
　　中国长期实行城市偏向的非均衡发展战略。从新中国成立之初到20世纪90年代末，中国农民为国家工业化和城市发展提供的资金积累（即农村资金净流出）达2万多亿元。此外，近年来国家在征用农民集体所有的1亿亩土地的运作中，利用垄断一级土地市场，通过土地价格“剪刀差”（市场价格与征用土地补偿费之差额），从农民手里拿走土地资产收益2万多亿元，成为改革开放以来国家汲取农村资金的一种新形式。资金是发展的启动器，拿走农村资金，等于剥夺了农村的发展机会。这是中国城乡差距的重要原因。
　　（四）“城乡分治，一国两策”的城乡二元社会结构
　　城乡二元社会结构是指城乡之间因人口流动受到严格约束而出现的一种分割状态。中国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了市民和农民，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准。具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，即使能进城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧视。城乡间人口流动的梗阻，使城市人均的资源总量快速增加（城市经济扩张速度快于人口增长速度），而农村人均资源则很难增长（农村经济扩张能力差，人口基数庞大）。农业不得不以较少的产值承载了过重的就业压力，导致劳动生产率长期低下。作为“城乡分治”政策长期潜移默化影响的结果，城乡差别广泛体现在社会经济生活的各个层面。
　　（作者单位：鹤岗市农业委员会）

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