基于集群政策的开发区集群化发展研究
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作者: 高勇 李娜 吴宪
摘要：加入WTO以后，我国经济进一步融入整个世界经济体系之中。改革开放以来我国的高新技术产业区取得了辉煌的成绩，但面对世界经济一体化的潮流，未来的道路选择成为摆在我们面前的问题。文章主要以日本为例，阐述集群政策的作用以及日本产业集群政策的特点，并对我国高新区未来的发展进行探讨，最后就集群政策提出相应的对策建议。
关键词：集群政策；二次创业
我国的开发区目前的发展已经到了一个新的阶段，其发展战略需要进行新的调整以促进其继续快节奏地向前，集群化发展战略是其中一个重要的战略方向。而对于开发区产业集群的形成和发展，集群政策的作用是一个不容忽视的问题。本文将从产业集群发展政策视角阐述其对开发区二次创业的作用。
一、集群政策与开发区二次创业
目前，我国大部分高新区已经走过了要素群集阶段到产业主导阶段的第一次创业，开始进入由产业主导阶段向创新突破阶段转化的“二次创业”时期。20世纪90年代初，克莱因和罗森博格提出非线性创新过程模型，认为创新是在供应商、竞争者、产学研合作过程中诞生的。全球化只能带来资源的配置，而区域化则是带来创新的主要力量，这是相互聚集的集群力量。
通常认为，集群是产业内部的企业在市场力作用下，自我选择、自我管理、自我发展形成的，但这并不意味着政府在这一过程中无所作为。特别是对于经济开发区、高新开发区、产业园区中的外生型产业集群的产生和发展，集群政策往往起着至关重要的作用。
产业集群的形成发展有赖于内生和外生两个方面。内生因素主要包括区域地理环境、资源禀赋和历史文化传统，尤其是当地政府、企业和居民的崇尚文化和创新精神；外生因素主要是指外在制度条件、经济机遇和外商投资。波特认为要确保产业集群的顺利成长，政府就做好以下几方面工作：首先，产业群在萌芽或发展时，政府可以强化或提供协助。政府的作用在于识别出已存在的产业群，然后为其去除障碍、松绑限制和取消妨碍生产力和创新的无效率做法。其次，发展产业群的努力，必须结合竞争优势与特殊性，而不是全面模仿其他地方的做法。再次，在产业群的升级中，政府角色是鼓励竞争而非扭曲竞争。Chiles（2001）将地方政策视为集群的激发动力机制。Thomas（2004）进一步认为，优化集群动力机制的集群政策具体表现为：促进新技术和新企业的增长；建立开发市场机会，信息交流和对话平台；建立专业技术研发中心，通过结构性激励促进技术溢出和鼓励风险投资，建立集群成员间的合作网络，促进产研合作和人力资源开发；开展集群统计，建立集群数据库，构建公共营销体系，树立集群形象，创立集群品牌。政府在高科技术企业集群发展中所起的作用更为明显。MarkusenandYudken（1992）、Leslie（2000）指出美国军费支出，尤其是就防御合同与大学科研院所签订的合同往往成为高技术企业集群成长的原始动力，中央的地方政府制订的产业政策也是新兴企业集群发展的重要动力。Weijland认为政府促进乡村工业集群发展的政策主要包括以下几个步骤：一是选择能够起到示范作用的目标群体进行重点扶持，而后再推广。二是建立集群组织，包括各种非政府的商会、行业协会等，用以提供技术、监测、管理、协调等服务。三是帮助乡村工业解决好市场问题。四是提供金融支持。
产业政策往往关注的是国民经济的重要部门或企业，而集群政策的目标则是集群所包含的广泛的网络价值链，其作用方式也与传统产业政策“由上而下”的强迫执行不同，而是“由下而上”的主动接受。由于集群的众多好处，西方国家政府都把集群当作一种政策工具，取代传统产业政策来刺激集群所在地区的技术创新和提升区域竞争力，使之成为繁荣区域乃至国家经济的新动力。意大利、丹麦等国家正是由于善于运用集群政策，使当地经济获得了快速发展。
首先，有效的集群政策能够激励创新。集群内公共机构与私人机构创造知识、产品或服务方面的方式和目的有所不同，在经营理念和发展愿景方面也存在差异。在个体利益最大化的驱动下，各企业、机构之间相互独立，形成一种松散的无组织集聚现象，导致冲突时常发生。而且，集群企业之间的网络关系和集体行为的“锁定”可能阻碍集群的创新，从而难以发挥相应的集群整体效应。在集群的形成和发展过程中，制订集群政策可以避免集群过多浪费时间和能量。在集群发展初期，特别需要依靠政府的干预来制订和实施适当的规则，为集群培育市场力量和集群自组织力量，并创造价值。一般情况下，政府可以为企业提供补贴或税收优惠以激励企业的研发活动，提供风险投资援助，建立集群社会网络和协作平台（而市场不具备这项功能），强化企业与外界利益相关者的供应链关系等。
其次，有效的集群政策可以优化集群动力机制，改善集群环境。产业集群发展的关健是初期的控制和引导，地方政策是集群的激发动力。优化集群动力机制的集群政策具体表现为：促进新技术和新企业的增长；建立开发市场机会，信息交流和对话平台；建立专业技术研发中心，通过结构性激励促进技术溢出和鼓励风险投资，建立集群成员间的合作网络，促进产研合作和人力资源开发；开展集群统计，建立集群数据库，构建公共营销体系，树立集群形象，创立集群品牌。Stamer（1998）以墨西哥、巴西等拉美国家产业集群为例研究发展中国家培育地方产业集群的政策。他将产业集群分为三类，认为不同的集群适用于不同的政策。由微型和小型企业构成的集群面临的主要问题是创新能力弱、市场范围窄、竞争力不足，因此促进集群发展的政策重点应放在改善集群环境上，包括提供专业化服务、鼓励合作、促进交流。由拥有较先进技术和生产差别化产品的企业构成的集群面临的主要问题是如何推动集群技术升级，从而确保其持续的竞争力，政策重点应是促进企业技术升级，包括改善制度环境、鼓励企业合作、提供咨询服务和信息服务、重视培训、加强研发等。以跨国公司为核心形成的集群中，政策重点应是提高本地供应商的竞争力，包括吸引FDI、促进外资企业与本地企业的知识交流、优化本地企业的价值链等。
二、日本的产业集群政策
首先，90年代，日本经济发生了重要变化与结构重建。与其他发达国家一样，这时的日本政府已经越来越认识到中小企业、产业集聚以及公司内部网络的重要性。因此，1995年日本政府颂布了《支持中小企业创新临时法》，1999年，日本政府又将1963年颂布的《中小企业现代化法》和1995年颂布的《支持中小企业创新临时法》两个法案综合起来形成了《支持中小企业创新法》。1999年12月，日本政府从根本上修订了《中小企业基本法》。新的中小企业基本法，是以新的促进各种独立中小企业成长与发展，而不是有差别地促进其发展为指导思想的。1999年，日本经济产业省（METI）决定将集群相关的政策纳入到中小企业促进政策中来。根据欧洲国家的经验和日本产业发展的现实，2001年日本政府推行了新的产业与区域发展政策，即产业集群政策。政府集群政策主要体现于两个政府行动计划：一个是由METI制定和推动的“产业集群计划”；另一个是由日本文部科学省（MEXT）制定和推动的“知识集群计划”。其中产业集群政策方案分为组织结构与管理结构两个方面：一是组织结构，提供财政支持和大规模组织人事支持，形成产业-学术-政府的“看得见的网络”。二是管理结构，一方面，对企业活动给予支持；另一方面，促进与相关组织的合作。
其次，政府在税收、金融、组织合理化和市场开拓等方面对中小企业创立和发展的支持政策。如日本制定了对中小企业有特别优惠的税收政策，其中明确规定减少中小企业的法人税率，资本金在1亿日元以上的税率为37．5%，资本金在1亿日元以下的分两部分征税，即总所得在800万日元以下的部分按28%的税率征税，超过800万日元的部分按37．5%的税率征税。另外，为了促进、中小企业经营管理现代化和科学化，包括建立培训制度，为中小企业提供经营骨干力量，建立企业诊断制度，成立中小企业诊断机构，加强对中小企业的经营管理指导等。
再次，制定了推动大企业与中小企业以及中小企业之间的协作关系的政策。据统计资料表明，日本80%的中小型加工企业都与大企业有着承包关系，日本政府在协调大企业与中小企业之间的关系上做出了积极的努力，如设立“公平交易委员会”，负责处理交易活动中的各种不合理现象等；制定相应的法律法令，对大企业任意延缓支付中小企业的承包费以及向中小企业传统生产领域渗透等也都进行了一定的限制。这种做法即降低了中小企业的生存风险，又加强了与大企业的联系，有效地促进了产业集群的形成和发展。为加强中小企业之间的联系，促进技术创新，日本政府建立了“园地协同组合”制度，作为倡导和扶植中小企业高度化事业的一种主要形式。这一制度有效解决了单一中小企业由于规模小、资金匮乏、无力进行独立的技术创新或者存在严重的技术创新规模不经济等问题，通过各个中小企业在地域、产业、生活等方面的联合协作，共同进行对各方有利的技术创新活动，从而提高了各个单一企业的技术创新能力与效率。
事实表明，日本的产业集群政策取得了良好的效果。自实行“产业集群计划”以来，参与有关项目的公司和大学逐年增加，从2001年计划执行初期到2005年4月，参与“产业集群计划”项目的公司由3000个发展到约6100个，大学由150所发展到约250所。创建新企业数逐年增加，2001财政年度1200个；2002财政年度7000个；2003财政年度10000个。参与项目的公司的雇佣人数、销售总额、本期净利润3项指标，超过了全国平均水平。创建了大学风险企业133个。
三、对我国的启示
第一，提供吸引投资的优惠政策，促进企业发展；通过制定具有挑战性的地区经济构想，创造促进创新的环境；建立有竞争力的合作研发的方案和计划，为企业之间的合作提供恰当的支持激励方案；构建集群内的科技创新平台，引导与支持企业创新，促进产业集群的产品、技术升级。
第二，制定有利于技术转让和知识流动的政策。我们已经认识到，加快科技成果转化是高新技术产业化的关键。良好的创业环境、完善的孵化服务是孵育科技型中小企业、培育高新技术企业经营管理人才的重要保障。以长春高新开发区为例，建区之初，就成立了长春科技创业服务中心，今年又成为国家重点扶持的创业中心。目前，高新区孵化基地总面积已达21万平方米，创业扶持资金达到1.1亿元，累计接纳科技型中小企业624户，在孵企业397户，向区内外先后输送了125家高新技术企业。为了在集群式创新中增加技术和知识流动的效率，我们可以考虑在研究机构和企业之间建立中介性专业化机构，主要目标是补偿企业管理创新的不足。
第三，加强公共基础设施和技术基础设施的建设，使其能够跟上产业集群的发展，这是创新系统的重要支撑，是直接影响和作用于技术创新系统的基础性要素；此外，还应利用政府的财政和税收政策间接地激励创新行为；引导银行和企业的合作和共担风险的意识，为企业的技术创新提供好的融资渠道。
第四，为了维护产业集群的持续发展，政府在产业发展方面提供的制度安排必须具有系统性。系统性要求制度安排涉及的政策是系列性的、系统集成化的优惠政策，包括项目的支持领域，布局规划安排，资金的支持方式，财政政策的倾斜，海关优惠政策及人员的激励政策等；政府制度系统性安排的目的就是通过提供完善配套的公共政策和产品服务，为社会创造一个宽松、开放的政策环境，实现社会资源的更有效流动，形成合理配置，对产业发展来讲，就是要通过这样的政策导向使资源流向希望壮大的产业，提高产业的竞争力，从而使产业集群出现明显的局部强势。另外，还应该注意到，产业集群发展的不同阶段，政府政策也应该有所侧重和区别，以更好地引导产业集群的发展。
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5、王金圣.发展产业集群的政策分析及其启示[J].经济论坛,2006(20).
（作者单位：高勇，吉林大学商学院；李娜，吉林省社会科学院；吴宪，吉林艺术学院戏剧影视学院）
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