我国城市规模政策研究
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作者: 吴家浩 高少慧 许维栋
摘要：文章回顾了我国改革开放以来城市规模政策，对上世纪80年代后我国城市规模政策的争论焦点，即大城市重点论、小城镇重点论和中等城市重点论进行分析，指出我国现行城市规模政策的不足之处，最后表明可持续发展是合理城市规模政策的内涵核心，只有符合国情，因地制宜，坚持可持续发展，才能诱发和引导合理城市规模政策。
关键词：城市规模；规模政策
一、改革开放以来我国城市规模政策的演变轨迹及其争论焦点
（一）改革开放以来我国城市规模政策演变的历史轨迹
1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》明确提出“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针，“大城市的规模一定要控制”，“中等城市要避免发展成大城市”。这是我国第一次明确提出城市规模发展的指导方针。
1980年12月，国务院批转的《全国城市规划工作会议纪要》指出：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，是我国城市发展的基本方针。”
1990年4月开始施行的《中华人民共和国城市规划法》，对城市规模和发展方针进行修改。其中第四条明确规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”这是我国第一次以法律形式确定的城市发展方针，也是至今仍在执行的城市发展方针。
总体而言，从1978年的“控制大城市规模，多搞小城镇”到1980年的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，再到1990年的“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，我国的城市规模政策和发展方针经过了几次调整，客观上反映了我国城市改革开放以来的城市经济发展的历程。
（二）我国城市规模政策的争论焦点
改革开放后，关于我国城市规模政策的讨论日益激烈，争论焦点在于大城市规模要不要控制，发展小城市（镇）是否我国城市化的唯一道路。针对这一争论焦点，根据各派的核心指导思想，大致可归结以下三个主要的观点范畴：
1、大城市重点论。大城市重点论认为：积极发展大城市，反对把小城镇作为中国城市化的主要途径或唯一途径。大城市是千百年来人类政治、经济和文化精心营造的成果，包含了社会前进发展的根源性动力。大城市的集聚效益、规模效益和范围经济高于中小城市，实践证明大城市的超前发展是工业革命以后存在于世界各国的普遍规律，中国也不会例外。根据经济地理学的极化－涓滴效应，经济发展前期，大城市将起着带动、溢出和示范性作用；而在经济发展后期，二者将呈现相互依赖，共同发展的一体化关系。而在这个漫长过程中，大城市始终是以高姿态、高标准统领着双方的发展。
2、小城镇重点论。小城镇重点论认为：发展小城镇是我国城市化发展的唯一道路。这是由我国实际国情所规定的，农村实行家庭联产承包责任制后，大量农村剩余劳动力如何转化成为中国城乡发展的大问题。由于我国城市发展尚不健全，蕴藏巨大隐形成本，使得我国城市吸纳的农村剩余劳动量十分有限，这就从客观上决定了我们要走发展乡镇企业，发展和复兴小城镇，“就地城市化”的道路。另外，小城镇和大城市共同发展，承认小城镇发展的公平权利，维护广大农民生存与生活的发展需求，是我国社会主义本质和实现和谐发展的必然要求，符合我国经济发展和人民的总体利益与长远利益。
3、中等城市重点论。中等城市重点论认为：大城市和小城市更自均有其难以克服的弊端，应当确立以发展中等城市为中心的城乡网络结构。中等城市重点论带有强烈的中性色彩，介于上述两种观点之间。他们指出，大城市规模的重点发展，从经济学和社会学观点而言，最终会造成大城市病，同理，小城镇规模的重点发展，则会耗费现有经济资源，舍本逐末，难免会造成小城镇病。为了克服这发展的两个极端，发展中等城市无疑是一个中庸性选择。
二、对我国城市规模政策争论焦点的分析
（一）对大城市重点论的简要分析
根据上述城市规模经济模型的理论分析，单纯从数学统计范畴，我们似乎容易论证积极发展大城市规模这个观点的正确性。然而，笔者认为，在我们运用经济模型与数理统计解析城市规模政策时，我们必须认识到该模型运用的边缘性和基于该模型建立起来的合理城市规模，即当运用该模型对大城市重点论进行分析，该理论的不足之一体现在它没有考虑到城市规模拥有随时间变化自我更新能力。
城市规模的自我更新是多种内外因素共同合力的结果，而这种合力并非单纯依靠于人口和土地指标所能限定。当城市规模仅受人口或土地规模变量影响时，变动量依循曲线形态变化，但是当该城市规模受人口或土地规模之外的因素影响时，模型的曲线状态将随着城市的自我更新能力而不断移动，曲线交点随即变更，合理规模的存在和讨论应该考量时间尺度。因此，支持大城市重点论的经济模型数量体系需要加入时间推移的城市自我更新能力的考量，不存在对任何时期都适用的大城市重点论，也不存在一个对任何时期都适用的合理城市规模。
另外，积极发展大城市并没有考虑到城市规模隐蔽的社会成本，这也是大城市重点论为人所诟病的地方。很多学者在中国城市集聚与规模经济的背后，从城市社会学、城市经济学等多元角度出发引申出大量的家庭暴力、子女教育、伦理关系、身心状态、传统文化保育等诸多成本消耗问题，这种对城市的有形物质消耗与无形精神削弱统称“城市病”。而对“城市病”的分析正是大城市重点论和该模型没有充分意识到的，进一步说，大城市重点论没有充分衡量我国重点发展与和谐发展之间的平衡点。
（二）对小城镇重点论的简要分析
在运用巴顿城市规模经济模型进行城市规模政策分析时，我们应该注意到该模型两个极端点1点和3点。城市规模在一定时期内与经济效益成正相关，而这个正相关的起点正是1点。只有在1点与3点之间城市规模，才有资格谈论经济效益的持续提升。
《世界发展报告》指出：城镇人口只有达到15万人才能发挥城镇的集聚规模效益。2002年我国建制镇平均人口规模为0.73万人，虽然近几年的规模有所提高，但要正常发挥城镇的集聚规模效应还有一段很大的距离。目前，全国镇区人口超过3万人的建制镇不到1000座，县城平均只有8万人，而县城以外的建制镇人口超过5万人的不足400座。另外，城镇基础设施不健全、不完善，基础投资成本偏高，使用效率低下，第二、第三产业发展阻力较大，对周边地处的涓滴效应不足，不能带动区域性的经济增长，统计数据表明真正有发展前景的小城镇比例实在不高，绝大部分城镇规模远远在1点以下，人口分布不均匀，造成小城镇人均土地规模过剩，即处于第Ⅲ阶段，在土地面积一定的情况下应该加大配套因素的投入。
然而，对小城镇的这些不足的弥补需要源源不断的庞大的资金链投入，甚至需要动用城市发展的贮备资源以做弥补，加之我国小城镇地理空间分散度高，区位条件、经济条件和发展潜力参差不齐，这样，小城镇发展所引致的极化――涓滴效应，集聚与扩散机制究竟何时显现，中国经济的发展是否能支付起这个时间成本和机会成本呢？这是坚持小城镇重点论者难以解决的困局。
（三）对中等城市重点论的简要分析
中等城市重点论带有强烈的中庸性色彩，这种中庸性色彩将带来中庸性结果。
位于巴顿城市规模经济模型的中间点，即大致为中等城市的人口规模，可以获取比较大的经济效益。然而，单方面重点发展中等城市意味着牺牲一部分大城市趋向于自身更合理的成本－效益规模的权利，即在中等城市的重点发展的背景下，相对减少的城市经济效益能换来比中等城市更大的综合效益，中等城市发展的机会成本是十分巨大的。这种城市综合效益是由人口的规模效益所带动的，夏小鲁在《优化城市规模，推动经济增长》中的研究成果指出，针对中国人口现状的实证分析，人口规模200万大致为模型最优点2点。因此，这种以隔断大城市适宜发展而取得的高经济效益换取中等城市的平稳性增长似乎并不值得。另外，与对小城镇担忧一样，我国中等城市发展的拉动作用也需要进一步的思考，中等城市的溢出效应、社会文化和影响力范围有待深化，城镇乡村之间公平、共享发展机遇的问题也将愈发尖锐。中等城市在一段时间能否有效承担小城镇与大城市之间衔接角色，能否对大城市多元影响进行有效承接与利用也是一个疑问。
这种处于小城镇与大城市两难处境的中等城市重点论，与其说是中庸性的选择，倒不如说是城市效益在一定程度上的相互抵消而形成的中庸性结果的体现罢了。
三、对我国目前城市规模政策的总结与反思
（一）目前城市规模政策存在的问题
结合上述利用城市规模经济模型对我国城市规模政策的分析，可以看见每一个观点都有其合适与不合适的一面，具体表现在我国目前实行的“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针所引申出的许多社会问题。在这些问题的探讨和分析上，结合了城市规模经济模型的理论基础和视角，作者认为我国目前城市规模政策存在的问题主要包括：
1、单纯的规模政策没有抓住问题的关键。城市的发展是一个连续的动态过程，这种发展不可避免地会带来规模的扩张，但这种规模的扩张并不是孤立进行的，它必须建立在城市的其它发展条件和内外影响因素之上。这个连续的动态过程在每个人口聚居地都有其自身发展与停滞的发展规律，不会以人为划定的规模界限为转移，如果不考虑城市发展的其它条件而只进行单纯的规模控制，就没有抓住城市发展的根本问题，也就没有充分把握前文所述的城市规模拥有自我更新的能力的观点。
2、笼统地说“严格控制大城市规模”不妥。从经济效益上看，随着城市规模的提高，城市总效益有逐步上升的趋势。一般来说，城市是具有聚集效益和规模效益的，但城市规模和城市的经济效益又不一定具有正相关关系，关键还在于城市自身的内外发展条件是否协调。如果城市的发展健康有序，规模大点并不见得是件坏事。
3、目前的城市发展的规模政策不能适应全国所有地区。我国地域广阔，城市规模也存在着较大的地区差异，而目前城市发展的规模政策，不可能同时适用于全国各地。况且我国的城市发展方针自形成以后并没有太大的变化，而国民经济却有了飞速的发展，并且已经实行了市场经济，所以单纯的规模政策就更不能绝对指导现今城市的发展了。
4、城市发展的规模政策不能保证城市规模一成不变。退一步来说，即使从理论上得出了一个最佳的城市规模，由于城市发展条件的千变万化，我们既不可能把小于这一规模的城市变得很大，也不可能把大于这一规模的城市变得很小。因此笼统地选择某一级别的城市去发展或者严格控制是与城市发展的客观规律相违背的。
（二）存在问题的解决思路：合理城市规模政策的内涵核心
城市规模伴随城市自我更新而变化，城市规模政策理论上也应该具有伸缩的弹性，这种弹性在区域上符合特定地区发展的实际，时间上符合可持续发展的概念。作者认为：只要城镇的发展符合该地区要素禀赋的可持续发展时，市场、文化与法律三者将会共同作用，相互制衡地为这个地区确定一个合理的城市规模，而且这个“合理”体现在自觉形成的城市规模变动拉伸S型发展曲线。在可持续发展基础上建立的城市规模最终将位于S型发展曲线的至高点，而且规模增长的快慢与S型曲线斜率成正相关，这个至高点就是最符合地区实际、国家发展和人民需要的城市规模，否则，人为地进行力量打压和揠苗助长，最终只会付出代价和机会成本而徒劳无功。
可持续发展是合理的城市规模政策的题中之意，既包含在政策之中，也指导着政策的发展，它作为城市规模政策的内涵核心和重要价值判断标准，时时刻刻带动规模向合理化发展，带动规模政策向合理化发展。
参考文献：
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（作者单位：华南农业大学经济管理学院）
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