基于农民工培训的“阳光工程”存在的问题与对策
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作者: 王文涛 张文聪
摘要:2003年9月农业部、财政部等六部委联合发布《2003-2010年农民工培训规划》,开始了由政府出资对亿万农民工进行培训的阳光工程。阳光工程具有政治性、复杂性和长期性的特点,实施中主要存在城乡就业壁垒难以根本消除、资金投入机制不完善、农民工培训需求不高等问题,因此,应采取建立城乡统一的户籍制度,增加各级政府资金投入,明确政府、企业、农民工的资金投入责任,严格实施就业准入制度,科学预测农民工培训需求等措施。
关键词:农民工培训;阳光工程;户籍制度;培训需求
一、阳光工程的涵义和特点
为了提高农民工素质,促进农村剩余劳动力的顺利转移,2003年9月农业部、财政部等六部委联合发布《2003-2010年农民工培训规划》,由政府出资对亿万农民工进行培训。这意味着公共财政的阳光普照农村,所以该培训项目又被称为阳光工程。阳光工程主要在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区,开展农村劳动力转移到非农领域就业的职业技能培训示范项目,按照“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的原则组织实施,旨在提高农村劳动力素质和就业技能,促进农村劳动力向非农产业和城镇转移,实现稳定就业和增加农民收入,推动城乡经济社会协调发展,加快全面建设小康社会的步伐。
阳光工程具有政治性、复杂性、长期性的特点。其中政治性是指实施阳光工程,加强对农民工进行培训,对全面建设小康社会宏伟目标的实现,对城乡差距的不断缩减从而维持社会稳定具有重要意义;复杂性是指阳光工程无论从工程的行为主体、涉及的部门、涉及的培训机构还是各方利益冲突都具有复杂多样的特点;长期性则是由于农民工数量多,素质低,培训对象就业又不稳定,决定了阳光工程的实施决非短期行为,将在未来长期实施。
《2003-2010年全国农民工培训规划》指出:2003-2005年,政府对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训,对其中的500万人开展职业技能培训;对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。2006-2010年,对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训,并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时,对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。2004年起国家每年出台的关于三农的中央一号文件,都提出加强农民工培训的政策措施。
二、阳光工程实施中存在的问题
(一)城市就业壁垒难以消除
由于我国长期以来形成的城乡二元经济,为保护城市市民就业机会,城市出台了一系列限制农民工进城务工的制度。农民工经过培训后,由于技能水平提高,有利于进城务工就业,与市民形成竞争。但由于市民压力集团的力量大,则有可能向政府施加压力,降低阳光工程实施的效果。
1、城市存在对农民工的就业歧视。城乡二元体制是以户籍制度为核心的一系列制度构建起来的社会状态。户籍管理制度是我国一项重要的人口和劳动力管理制度。改革开放以来,虽然户籍制度也进行了多次改革,但我国目前劳动力市场的现实是:劳动力可以在部门之间或城乡之间流动(虽然流动成本很高),但由于户籍制度的存在,却不能进入特定的劳动力市场。城市居民往往能够就业于一级劳动力市场,可以获得较为稳定的工作,而且还有包括社会保障在内的各种福利,农民工却只能进入次级劳动力市场,工作不稳定,工资水平低,往往没有社会福利。
2、城市具有抑制农民工培训效果的动机。阳光工程的实施,实质上也是城乡利益调整的过程,这是近几年国家对农村实行多予、少取、放活方针的具体体现。农民工培训后,由于技能的提高,必然会在城市就业市场与市民形成激烈竞争,这对部分市民来说是不利的,尤其对于城市中大量的下岗和失业工人。
(二)资金投入机制有待完善
建立完善的资金投入机制,是确保培训效果的前提。但从目前实施的情况来看,由于资金投入总量不大,资金投入责任不合理等原因,资金投入机制有待完善。
1、资金投入总量不大。国务院办公厅在2003年下发的《规划》中明确提出了要加大农民工培训资金投入,规定农民工培训经费由政府、用人单位和农民工共同承担,中央和地方各级财政安排专项经费扶持农民工培训,农民工培训经费专款专用,提高经费的使用效率。在农民工培训问题上采取“谁受益、谁投入”的原则,在实际操作中却往往难以实施。以2004年为例,2004年中央财政用于“三农”的投入为2626亿元,其中直接安排的农民工培训预算为2.5亿元,还不足1%,而需要培训的农民工达到250万,中央财政补贴标准是每人100元,其他则需要地方政府、企业和农民自己筹措。然而各级地方财政对农民工培训的支持力度不大,资金严重匮乏,企业在农民工培训方面的实际投入又很有限。农民工更是很难拿出自己的血汗钱投入培训。
2、资金投入责任不合理。依据《中华人民共和国劳动法》的规定“各级政府应当把发展职业培训纳入社会经济发展规划,鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训。”“用人单位应该建立起职业培训制度,有计划地对劳动者进行职业培训。”问题在于农民工和职工是两个不同的概念,在实际操作中农民工和城镇职工享有不同的政策待遇,其中包括接受教育培训的政策待遇。具体说,长期以来我国进城农民工的职前培训费用基本是个人投入,职后再培训投入也没有制度化,而农民工因经济状况决定了他们很少有自我职前职后的培训投入。所以,建立合理的多元化的农民工培训投入机制是农民工培训工作良性运作的重要问题。
(三)农民工自身培训需求不高
农民工培训需求是影响阳光工程培训农民工数量和质量的重要原因,但是由于就业准入制度不健全、农民工迁徙成本高、就业预期不稳定等原因,农民工参加培训的积极性不高,培训需求不高。
1、就业准入制度不健全。我国的就业准入制度从20世纪90年代中期开始起步,1993年以来,党和国家先后出台了一系列有关就业准入制度的政策和行政法规,构筑了就业准入制度的基本框架。但10多年过去了,就业准入制度的推进却不尽如人意。据有关资料统计,在进城务工的农民当中,通过职业培训真正获得职业资格证书的不足5%。大量的没有经过职业技术培训的农村劳动力源源不断地、自由地进入劳动力市场,没有职业资格证书的农民从事其业已从事的工作。由于就业准入的门槛不高且控制不严,广大进城务工的农民工深感城市就是农村劳动力可以自由进入的市场,培不培训、有没有证,意义不大。所以,他们失去了参加培训、提高自身技能的外在压力。
2、农民工流动成本高。农民工流动成本偏高的状况不仅影响到参与流动的劳动力个人的收益,而且影响到农民因培训有而进城务工的积极性。人口迁移理论认为,对于成本和利益的考虑是决定人们是否迁移的基本动因,也是个人寻求利益最大化及成本最小化的合理决策的过程。农民工流动成本包括与迁移有关的直接成本、流动和寻找工作花费时间的机会成本以及原有社会联系和社会资本的丧失和心理成本等。由于我国农民工劳动力市场尚不完善,农民工尚不具备完全流动的条件,加之具体的制度和管理体制的缺陷导致农民工流动迁徙成本居高不下。主要表现在:
第一,就业成本偏高。当前我国农民工外出就业除了携带身份证之外,还需持有计划生育证明、外出务工证明、技术专长证明等供流入地政府管理部门和企业查验的相关证件,他们在开具这些证明时需支付不少费用。另外,外来劳动者一般收入低于具有本地户籍同类劳动者。从制度经济学分析,参与流动的农民工是在几乎没有任何保障的情况下换取目前的异地就业权。
第二,交通成本偏高。一方面农民工的职业不够稳定,工作流动性大,导致交通费用增加;另一方面则主要表现为春节返乡期间费用过高,不仅要承受交通拥挤造成的身心困苦,而且往往要承受运价上涨或“黑市票”的经济压力。
第三,心理成本偏高。由于体制的限制,大量参与流动的外来劳动力难以实现正真意义上的迁徙,难以融入当地社会并享受当地居民的同等待遇,加之社会习俗和传统排外观念影响,他们要承受更大的心理压力。此外,由于长期处于流动之中,既无安全感、又无法作长久居住的打算,更影响了他们的心理,容易导致冲突,甚至会引发犯罪,最终以高昂的社会成本表现出来。
3、培训后就业预期不稳定。虽然阳光工程规定培训机构要进行订单培训,保证培训后的农民工能够顺利就业,但是从现实操作来看,实施效果并不理想。有的农民工经培训后虽然能够就业,但由于工资待遇、工作区域等原因,就业时间很短,如富平学校为北京培养四川家政工,但很多人进京培训只是抱着到北京公费旅游的目的,培训后上岗时间不长便离京返乡;有的农民工培训后根本就没有就业,培训机构虚构用人单位来骗取国家的培训补贴;还有的培训是走形式、走过场,农民工技能根本就没有得到提高,根本谈不上稳定就业问题。
三、改善阳光工程对农民工培训的对策
针对阳光工程实施中存在的问题,必须采取切实措施加以解决。主要采取以下方面的措施:
(一)逐步消除城市就业壁垒
消除城市就业壁垒,才能保证培训后顺利就业,才能从根本上提高阳光工程的实施效果。虽然消除就业壁垒会对某些市民的就业形成压力,但由于城市实施就业壁垒成本很高,但从长远来看消除就业壁垒对城市发展有利。要采取以城乡统一的户籍制度为核心的消除就业壁垒措施。
1、消除就业壁垒对城市的长远发展有利。关于就业壁垒的成本问题有两种观点:一种观点认为农民工从城市居民手中夺取了工作,另一种观点则认为农民工所从事的都是城市居民不愿干的沉重工作。显然,这两种认识都过于简单化。我们认为,农民工流入对于城市居民来说会产生一定的冲击,但是农民工不是以1∶1的比例减少城市居民的工作机会。农民工的流入可以为城市产生以下效应:“廉价”劳动的移入使消费这类劳动的消费者受益,因为,随着工资的减少和就业的增加,由这类劳动力生产的产品和服务会出现数量增加和价格下降;使粗重体力劳动的雇主受益;农民工的各种消费以及消费需求的增加会增加城市居民的就业机会。
2、建立以统一的城乡户籍制度为核心的消除就业壁垒措施。首先,改革现有的户籍制度,使农民、农民工享有平等的在城市居住的权利。如前所述,以城市户口和农村户口为标志的二元户籍制度,是造成农民工面临就业壁垒的根本原因。因此,应当尽快放松原有的户籍管制,允许城市中有固定住所、稳定职业或生活来源的农民工,可根据本人的意愿办理城镇户口。要逐步实行统一居民身份的一元户籍制度,在政策上保障农民工和城市市民一视同仁。其次,改革劳动就业制度。我国现存的以户籍身份为基础建立起来的二元劳动力市场,对农民工就业、健康及劳动报酬等方面的基本权益造成了严重的损害。改革现有的劳动就业制度,就是要统一城乡就业政策,消除农民工进入城市的体制和政策障碍,在就业政策、就业安排上使农民工与城镇劳动者享受同等的待遇。2003年1月,国务院办公厅已发出通知,要求取消对农民工进城务工的职业工种限制,取消专为农民工设置登记的项目,对农民工和城镇居民一视同仁。
(二)建立长效的资金投入机制
1、改变城市偏向的资金投入政策。长期以来我国实施的城市偏向政策,城市获得了大部分的教育和培训资源。目前实施的阳光工程,标志着政府增加了农村投入,但城市偏向的政策并没有根本观变。要实施好阳光工程,就要强调政府在农民工培训中更大的资金投入。
2、合理界定政府、企业、农民工资金投入责任。鉴于各地经济发展不平衡,农民收入整体水平低且贫富差距较大,农民工培训的经费全部由农民工个人承担是非常困难的。为此,必须建立农民工培训经费多元化投入机制。
我们可以用多元化投入的成本-收益分析。对宋培林(2004)的研究成果,通过加入了政府的成本和政府收益加以改进,建立政府、企业、农民工三方投入的成本-收益分析模型(见图1)。在培训期间企业可以向员工支付W4的工资,尽管按照边际劳动产品价值VMP=工资率W原则,员工只能拿W*的工资。W4-W*的差额部分就是企业承担的培训成本,W1-W4差额部分就是员工个人承担的培训成本。在雇佣服务期间可以向员工支付W3的工资,W3-W1的差额部分是员工个人个人预期的培训收益,W2-W3的差额部分是企业预期的培训收益。企业和员工可以分别对各自的成本与收益进行比较,如果净收益为正,则在经济上就是合理可行的。一般而言,经过特殊培训的员工离职率要低于普通培训员工的离职率,因为受训员工承担了一部分培训成本,同样企业也不愿意解雇此类员工,上述分析表明,这种成本-收益结构有利于企业与雇员之间建立起长期的劳动关系。
由于农民工培训是受政府补贴的,所以政府成本应该算入个人和企业共同的成本,政府的收益可以分为有形收益和无形收益。有形收益包括税收等;无形收益则是民心、社会稳定等。为了保持稳定的劳资关系,政府可以建立农民工和企业的信用机制,对接受培训的农民工进行信用调查等行为加强政府监督。运用此种方法把企业和农民工形成利益共同体,同时由于政府部门的参与,可以使得企业和农民工都更加重视,使取得的效果好于其他方法。
(三)运用各种方式强化培训需求
主要通过实施严格的就业准入制度、科学进行农民工培训需求预测、提高农民工社会保障水平等措施,来强化农民工培训需求。
1、严格实施就业准入制度。严格实施职业资格证制度,由于减少了劳动供给量,从而能提高农民工收入,弥补农民参与培训成本,提高农民工参加培训的积极性。推进就业准入制度的关键是贯彻落实,一是加大就业准入制度的宣传。二是在现在已确定的职业准入范围的基础上,有计划、有步骤地推行就业准入制度。三是加强对用人单位用工的劳动监察。用人单位招收农民工,属于国家规定的实行就业准入控制的职业,必须在取得相应职业资格证书的农民工中招用。
2、科学预测农民工培训需求。对农民工培训需求进行科学预测,这是保证农民工培训后能够顺利就业的根本措施。一是加强培训前期的有效需求的调研,科学合理地制定各地招生指标。应本着实事求是,分类指导的原则,在科学估算农村适合阳光工程培训的有效生源人数和转移需求的前提下,按照地域的不同情况区别对待,科学合理地制定各地的培训指标,不搞一刀切,杜绝指标平均化和福利化。二是借鉴企业人力资源需求预测的方法,如计量经济模型法、自下而上法等,建立科学的农民工培训需求预测方法,科学确定各地区各工种的农民工需求数量。
3、逐步提高农民工社会保障水平。改革社会保障制度。将进城农民工纳入社会保障的范围。当然,在现阶段发展农民工的社会保障事业还面临许多现实困难。因此,政府有必要实事求是地进行制度安排,对农民工采取分类分层保障的办法,以有效地解除其后顾之忧。目前,对农民工而言最重要、最迫切的是工伤保险和医疗保险,因为这两者直接关系到农民工的生存和劳动力的恢复再生,严重的工伤和重大疾病不仅会导致农民工失去工作,而且极易使其陷入更加贫困的危险境地。所以,在条件有限的情况下,政府相关部门应该集中精力先办好一、两个社会保障项目,再有计划地实施其他项目,最终完善农民工的社会保障体系。这样不仅有助于保障农民工权益,而且有利于社会稳定。
参考文献:
1、农业部,劳动和社会保障部,教育部,科技部,建设部,财政部.2003-2010年全国农民工培训规划(国办发[2003]79号)[Z].2003.
2、宋培林.劳动经济学[M].厦门大学出版社,2004.
3、陈天祥等.人力资源开发与管理[M].中山大学出版社,1999.
4、魏敏.人力资本理论对农民工培训的启示[J].求索,2005(4).
(作者单位:湖南科技大学管理学院)
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