构建适应老龄化社会的养老服务体系
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作者: 安玉雪
摘要:面对老龄化的中国,如何实现“老有所养”是我们必须面对的问题。应对人口老龄化的发展,我们应该构建一个以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为补充的养老服务体系。构建这样一个养老体系,取决于中国未富先老的国情,取决于中国式养老由补缺型转向普惠型的现实要求,也是发达国家带给我们的经验启示。目前,中国的养老服务体系还存在很多现实问题,需要在发展的过程中逐步完善。
关键词:老龄化;居家养老;社区服务;机构养老
21世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会,在世界人口结构发展变化中,将出现一次老龄化的“中国速
度”、银发浪潮。党的十七大报告明确提出了加强社会建设要实现“老有所养”,这正是顺应中国人口老龄化的趋势和日益增长的养老服务需求提出来的。适应人口老龄化趋势,立足中国基本国情,借鉴国外养老体系的有益经验,我们应该构建一个以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为补充的养老服务体系。
第一,适应老龄化社会需要,构建以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为补充的养老服务体系。
首先,以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为补充的养老服务体系的含义。居家养老服务,就是指以家庭为核心,以社区为依托,以专业化服务机构为载体,通过上门、日托或邻里互助的形式,为居家老年人提供生活照料、康复护理和文化娱乐、精神慰藉等为主要内容的社会化服务。居家养老让老人不离开家庭环境,仍然能够享受到一定专业水平的养老照料,实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系。居家养老相对过去传统的家庭养老而言,虽一字之差,但却赋予了全新的含义和解释,它把社会化的为老服务引入家庭,是对传统的家庭养老模式的补充与创新。社区作为一定地域范围内人们结成的生活共同体,对于满足老年人物质文化需求、情感心理需求等方面有着不可替代的作用。社区服务使养老突破了家庭的界限,消除了家庭养老的不稳定性,可实现资源共享,最大限度地满足老年人的需求,并且使社区、子女在照顾老人上实现良性互补,妥善解决了老人不愿拖累子女的心理及年轻人不放心父母的后顾之忧。因此,社区成为居家养老的重要依托和支持。养老服务机构包括老年公寓、老年福利院(敬老院)、护理院、临终关怀医院等,强调以机构养老为补充,是因为机构养老服务的专业化、规范化程度较高,虽然其直接服务对象数量不多、比例不大,但功能作用较为特殊。各类养老机构拥有适宜老年人生活的设施条件,具备相关专业技能的人员,能够为有特殊需求的老年人提供专业化的生活照料和医疗护理服务。同时,养老机构在设施、人员和技术上具有优势,可以通过培训、示范等方式,辐射到家庭和社区,提高整个养老服务的专业化、规范化水平。居家、社区、机构的养老服务是互为补充的系统工程。只有坚持居家的基础地位,才能使绝大多数老年人老有所养;只有发挥社区的依托作用,才能使居家养老的基础地位得以巩固;只有强化机构的补充作用,才能使有特殊困难、需特殊照顾的老年人得到有效照顾,通过示范辐射提高养老服务水平,实现“人人享有基本养老服务”目标。
其次,构建新型养老服务体系的理由。一是中国式养老由补缺转向普惠。长期以来,中国老年福利保障主要限于城乡“三无”老人,随着养老服务社会化的推进,老年福利保障的对象范围逐步拓展,明确确立了对包括“三无”老人在内的全社会老人开展养老服务的目标取向。由此也决定了养老服务单纯靠机构养老肯定不行,还要走另一条更行得通、更为绝大多数老年人选择的渠道――居家养老。二是未富先老的国情基础。和发达国家先富后老不同,中国老龄化超前于经济发展,经济与老龄化不同步。这也就意味着中国应对人口老龄化的经济实力还比较薄弱,社会保障体系也不健全。城镇享受社会保障的占70%多,农村只有5%左右。而在西方福利国家养老保险达到100%,日本、美国等国家也是90%左右有保障。中国是在经济尚不发达的条件下进入人口老龄化社会的,完整的社会保障体系尚未建立起来,国家没有足够的财力来应对众多老年人的养老需求。因此,建立以居家为基础,依托社区的养老服务体系是中国的必然选择。三是构建和谐社会的要求。随着家庭小型化,今后很多家庭一对夫妇可能需要照顾4个老人至8个老人,传统家庭养老方式受到严峻挑战。而调查显示,中国有85%以上的老年人有享受居家养老服务的意愿。居家养老让老年人不脱离习以为常的家庭生活方式,不脱离熟悉的社区环境,这更符合老年人的心理需求。而且,中国和西方国家相比更注重家庭,更注重孝道,家庭给老人带来了安全感、亲情感和归属感,儿女绕膝、天伦之乐是对老人最大的安慰。适应新的变化,倡导居家养老,强化社区照料的功能,从过去单纯依靠家人照料发展为家庭与社会服务相结合,能有效提高老年人的生命和生活质量,促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐,进而推动和谐社会建设。四是机构养老供应不足的现实。全国1.49亿老人,需要社会提供养老帮助的主要是80岁以上的高龄老人和部分70岁-79岁的老人,这一数量大约在3000多万。而目前我们各种养老服务机构中的床位只有110万-130万张,相对3000多万需要养老服务的老人而言差距太大。和发达国家比,西方发达国家平均每百名老年人拥有的养老床位是5张-7张,而我国是1.1张,很难在短期内赶上。所以我们在发展床位扩大机构养老的同时,更主要的是发展居家养老,这不仅符合老年人及其家庭的需要,还节约了社会的养老成本。五是发达国家经验的有益借鉴。欧洲比中国提前100多年步入老龄化社会,是世界上“最老”的地区,在解决养老问题上有很多值得我们借鉴之处。作为福利国家的起源地和典型代表,欧洲老人养老就是靠国家。在养老保障上,各国每年都要投入大量的人、财、物,逐渐暴露出建设成本昂贵,国家负担日益沉重,远远不能满足老年人需要的问题。为了缩减日益庞大的养老经费,各国都在寻求更经济、更有效的路子。国家由直接供养老床位,转向发钱让老人自己买服务,不仅压缩了养老金开支,而且促进了私人养老企业的发展。现在,居家养老是国际发展的一个潮流,各国政府都在号召和提倡老年人最大限度地采取居家养老的方式,政府工作的重心也逐步转向为居家养老提供帮助,以社区照料取代大规模的机构养老,即使在高福利的瑞典也不例外。
第二,以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为补充的养老服务体系的运作及完善。
从2000年开始,各地陆续进行了不同形式的居家养老服务试点探索,比如宁波市的政府购买服务模式、大连市的家庭养老院模式、北京市的无围墙养老院模式、上海市的居家养老服务券模式等等,各具特色,受到了老年人的欢迎,创造了许多宝贵的经验,收到了良好的社会效果。但并非尽善尽美,诸多问题有待在发展中逐步解决。
首先,存在的主要问题。一是居家养老服务内容单一,不能满足多样化的需求。《中国城市居家养老服务研究》报告显示,中国城市中48.5%的老年人有各种各样现实的养老服务需求。其中排在前列的是家政服务、护理服务、聊天解闷和法律援助。城市社区居家养老虽较之以前有了新的发展,但还远不能满足老年人的需求。城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9%。二是政策支持力度不够,投入不足。主要是各级政府还没有建立起居家养老服务的公共财政政策,政府相应承担公共服务的角色还未能准确到位。享受政府服务补贴的老年人数量较少,覆盖面窄,补贴标准偏低。三是为老服务中介组织发展滞后。目前中国这类民间服务团体由于种种因素制约,难有较快发展。四是居家养老服务中人力资源不足。从事居家养老服务的人员素质不高,待遇较差,不利于专业化发展。一方面体现为老服务员数量不足。老年人需求量大,但服务资源相对短缺,专业的为老服务员很难找。为老服务工作辛苦,但薪酬普遍不高,很多有经验的服务员跳槽到医院做护工,薪水翻倍。另一方面,为老服务员的素质和社会地位也亟待提升。现有居家养老服务人员的专业化程度不高,绝大部分人员没有经过系统的专业培训,不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。
其次,在发展中逐步完善养老服务体系。一是制定实施办法,为居家养老服务体系创造良好的政策环境。2008年2月,全国老龄办等十部委出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,这个文件可以说是第一个全国性指导和支持居家养老服务深入开展的政策性文件,对城乡社区开展居家养老服务从规划立项、用地用房、财政资助、税收减免、金融扶持、水电优惠、用工优待等方面都提出了一系列的支持和优惠政策原则。在具体实行过程中,各地应结合本地实际,出台具体办法或实施细则,使居家养老服务的开展有章可循,有法可依,为加快居家养老服务的快速发展创造更加良好、宽松的政策环境。二是构建服务网络,加快居家养老服务的软硬件建设。硬件建设就是要加快城乡社区服务机构、设施的建设,为居家养老服务奠定坚实的物质基础。城市街居两级社区要基本建立起多种形式的居家养老服务机构和为老服务设施。农村社区80%以上的乡镇要建成一处综合性老年福利服务中心,一半以上的村委会和自然村要建成一所老年人文化活动和服务的站点。从软件建设看,应逐步建立和完善社区为老服务热线、紧急呼救系统、数字网络系统等,真正在社区构建起能够为老年人提供生活照料、医疗保健康复、精神慰藉、文化娱乐、法律援助、金融理财以及家政、购物、餐饮、维修等项服务,公平、高效、开放的居家养老服务体系。三是积极培育和发展居家养老服务的中介组织和社会团体。按照政府职能转变的要求,政府要尽可能多地将居家养老服务交给社会中介组织和非营利机构去办,交给市场和企业去办。政府要积极培育、鼓励和支持各类社会组织、服务团体、非营利机构、服务性企业的建立和发展,鼓励各类公办的为老服务机构进行改制和改组,担负起各种形式的居家养老服务。同时,鼓励居家养老服务的社会组织进行连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式,支持各类居家养老服务形式的改革和创新,依靠群众的智慧和创造,走出一条适合本地发展状况,符合人口老龄化特点和需求的居家养老服务新路子。四是加强人才培训,努力建设一支有责任心、懂专业的居家养老服务队伍。对居家养老服务的专职人员,应普遍实行养老护理员持证上岗制度,加强职业道德和岗位技能培训,不断提高他们的服务水平。有计划地从高等院校和中等职业学校的毕业生中吸纳老年康复、护理、保健、营养、心理等方面的专业人才充实到居家养老的服务队伍中来,提高服务队伍的专业素质。结合实施专业社会工作者职业水平评价制度,科学界定居家养老服务中职业社会工作者的岗位和职责,加强对社工专业人才的吸纳与培养。还要大力发展社区居家养老服务的志愿者组织和人员,为老年人提供力所能及的服务。
参考文献:
1、中国老年学学会.21世纪老年学与老龄问题[M].中国劳动社会保障出版社,2000.
2、中国老年学学会.走向积极的老龄化社会[M].华龄出版社,2003.
3、熊必俊.人口老龄化与可持续发展[M].中国大百科全书出版社,2002.
(作者单位:唐山市委党校)
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