事业单位内部控制问题研究

来源:用户上传      作者: 薛彩荣

　　摘要：随着会计舞弊、资产流失等事件的逐年增加，内控手段变得越来越重要，事业单位的内控问题同样不容忽视。文章在分析事业单位内控现状的基础上，提出完善内控制度应该遵循的基本原则，同时对如何完善内控制度提出了一些措施建议。
　　关键词：事业单位；内控制度
　　
　　近年来，伴随着企业界会计舞弊、资产流失等现象的大量出现，内部控制的理论与实践在世界范围内得到了越来越多的重视，美国COSO委员会于1992年发布的《内部控制――整体框架》极大地推动了内控制度实践活动的发展。
　　该框架指出内控目标的实现需要五个内控要素的支持：控制环境（Control environment）、风险评估（Risk assessment）、控制活动（Control activities）、信息和沟通（Information and communication）和监督（Monitoring）。
　　2000年我国颁布的会计法提出了建立内控制度的要求，将内部控制以法律形式固定下来，随后财政部发布了一系列内部控制规范，包括《内部会计控制规范――基本规范》、《内部会计控制规范――货币资金》、《内部会计控制规范――采购与付款》等。这些规章制度适用范围虽然对企业和事业单位均适用，但都是以企业为重心进行规范设计的，对于事业单位尚缺乏严格明确的要求。
　　因此事业单位长期以来处于内控缺失的状态，内控管理比较混乱，风险事件层出不穷。
　　
　　一、事业单位内控现状
　　
　　（一）内部管理比较粗放，缺乏有效的内部控制制度进行规范
　　主要体现在管理制度不健全，多数单位对费用开支管理制度的认识还停留在一般财务管理制度之上，认为只要严格按照事业单位规章制度执行开支标准就算对费用开支实施了控制，内部控制没有受到应有的重视。很多时候都是财务人员、经办人员以及项目负责人凭借经验或者惯例办事，岗位设置也没有一定之规，该有的内控岗位没有，或者在岗位设置时没有遵循不相容职责相互分离的原则；由于岗位设置比较随意，没有将主要业务流程分割为恰当的环节，并分配给不同的人员完成，容易造成各种舞弊的发生。
　　（二）会计核算不规范
　　很多单位两套会计核算制度同时运行，容易造成账实不符，原始凭证与会计核算失真，并最终导致财务报告的信息失真，失去时效性，损害会计核算的完整性、准确性、及时性。
　　（三）部门预算执行不力
　　预算控制是内控体系的重要组成部分，当前很多事业单位没有将预算指标在内部按照组织体系进行细化分解，对部门预算审批人、执行者难以形成真正的预算约束，而且预算之外的追加调整项目具有任意性，弹性很大，容易导致预算失去应有的控制力。
　　（四）缺乏内部控制意识和风险管理文化
　　大部分事业单位的领导内控意识淡薄，由于缺乏相应内控流程规范，很多时候形成一言堂。领导签字代表一切，缺乏有效的监督控制，财务监督更是流于形式。
　　
　　二、内控设计原则
　　
　　根据事业单位的特点，规范的内控制度设计应该遵循下列原则。
　　（一）适度控制原则
　　由于事业单位不同于营利性组织，如科研事业单位往往承担着国家重大科研任务，申请的课题资金来源多种多样，非常复杂，而且科研单位在研发过程中往往承担着艰巨的科研任务和巨大的科研风险，资金上如果控制过于严格会阻碍科研工作的进程，造成科研目标难以实现。因此内控设计上应该充分考虑到事业单位的多样性特点和专业特质，侧重于资金管理、项目审批等关键事项。
　　（二）内部牵制原则
　　内部牵制原则的基本内容是不相容职责的分离，在岗位设置上不但要明确每个岗位的职责，使每个人员都能在业务流程中找到自己的位置，根据明确分配的职权与责任进行内部控制。同时岗位的设置要遵循不相容职责岗位分离，每个人员的工作成果都由其他岗位人员的工作进行审核。
　　单位应为每一项业务设计程序，分割为恰当的环节，并分配给不同的人员完成。一般而言事业单位的具体岗位职责可以划分为授权批准、业务经办、会计记录、财产保管和稽核检查等职责。不相容职责主要包括：授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与业务稽核、授权批准与监督检查，这些职责需要相互分离。
　　
　　三、完善事业单位内控制度的措施
　　
　　（一）建立风险管理文化和内控意识，强化单位领导的内控责任
　　由事业单位法定代表人首先树立风险意识，事业单位法人是单位财务与会计工作的第一责任主体，按照会计法，法人对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。只有单位负责人对内控问题有了足够的重视，同时具备了一定的内控制度知识，才可能对各个部门形成推动力。因此首先要对事业单位法人展开培训，强化单位负责人的内控意识与岗位职责。
　　（二）建立和完善内控岗位授权制度
　　建立内控岗位授权制度，首先组织内的内控活动要合理有效地进行职责分配和权限授予，为相关执行任务和承担职责的人员特别是关键岗位的人员提供和配备职责所需的资源并确保他们的经验和知识与职责权限相匹配。因此授权控制要注意三方面原则：
　　完全性原则：被授权者应当具有完成所分配任务的应有的权力。
　　明确性原则：被授权者应明确了解其对何种任务负责、拥有哪些职权，以避免因职权不明确造成的事事请示。
　　充分性原则：被授权者的职权应保证其能够完成所承担的责任。
　　除此之外，岗位授权的要素应该包括几下几方面。授权批准范围：确定在哪些内控活动上进行授权；授权层次：确定不同的授权层次；授权责任：确定被授权者应有的职责；授权批准程序：规定每一类业务的审批程序，严格按照程序办理审批，防止越权审批与违规审批的发生。
　　（三）建立和完善内控审计制度
　　事业单位建立内部控制后还需要判断内部控制是否健全有效，构建一套完整的内部控制考核评价制度体系，可以按内部控制的设计、实施、运行的过程对单位内部控制制度实施评价。
　　内部审计是由单位内部审计部门进行审计，以审查和评价内控设计的有效性、实施情况和实施效果，本质是一种对内控制度与体系的再控制。
　　内部审计可以分为财务审计与管理审计，财务审计以财会部门和其他各部门对单位财会制度的遵循情况为审计内容，管理审计以单位经营活动和管理活动及其结果为审计内容。内部控制审计制度主要从健全性审计和有效性审计两方面进行构建。
　　健全性审计目的是评价应有控制环节是否齐全，有无缺失。
　　一方面，现有内控制度要形成有机的体系，每一个控制环节和控制措施都应当从系统整体的角度去设计和构建，各个局部控制制度的目标要达到协调一致。
　　另一方面，现有内部控制制度使用的控制手段和控制措施对单位的总体目标来说是充分的，不存在遗漏和重大缺陷。有效性审计检查现有内控制度是否充分有效的实现了设计意图，取得预定结果。有效性评价一般借助抽样测试，抽样检查重点根据业务性质和控制目的重要性确定，要考虑到重要的业务和关键控制点。
　　审计活动由持续监督、个别评估组成，以确保单位内部控制能持续有效的运作。持续监督活动是针对单位实施内控措施的整体情况进行的连续的、全面的、系统的监督检查，包括例行的内控监督活动，以及其他员工为履行其职务所采取的行动。
　　持续监督是一种全员参与的内控检查制度。单位负责人应及时从下属获得内控方面的数据或报告，并与其他数据核对，发现内控方面存在的问题并及时采取纠正措施；各个相关职务分离与相互牵制，使不同部门、人员之间可以相互检查验证，预防舞弊；账簿资料与实际资产定期核对；内、外部稽核人员定期提出强化内部控制系统的建议。
　　个别评估指单位进行的不定期的、专门的监督检查，个别评估可能源于外部环境、业务流程、单位政策环境的重大变化。
　　（四）建立和完善内控考核评价制度
　　单位应该将内控目标纳入考核评价体系，根据各部门内控措施的执行情况与执行结果对员工进行奖惩。单位的激励方案应该促进不同部门的内控活动的协调一致。由于每个部门的领导囿于自身的岗位局限性，视角难以突破部门界限，缺乏动力与其他部门进行信息沟通与交流，难以形成内控的协同效应，引入激励机制可以推动他们向这个方向努力。新的考核体系需要能够体现内控的内容与控制要求，尤其要注重关键控制点的岗位绩效考核。
　　（五）建立和完善内控责任制度
　　组织的每一个部门、业务单元均对内控制度负有责任，如单位负责人对内控制度的构建负有责任，内部审计人员对内控制度的健全性、有效性负有评估责任。每个部门负责人就其负责的内控部分向高一级的负责人负责。
　　单位负责人责任：负责决定单位的价值观和管理哲学；重要职能的定期复核责任；授权的职责，将相关职责与权力进行分配，确保下级明确自己的职权范围。
　　内部审计人员责任：对内控负有直接检查和提出建议的职责。具体包括：检查与评估单位内控体系的适当性与有效性；检查与评估各部门对职责范围内的内控措施的执行情况与质量。
　　其他部门人员责任：执行所分配的内控措施的责任；发现内控问题及时上报的责任。
　　
　　参考文献：
　　1、张烨.加强行政事业单位内部控制浅析[J].浙江审计,2007(12).
　　2、李小青.如何建立和完善事业单位的内部控制制度[J].会计之友,2007(36).
　　3、高丽霞.浅谈行政事业单位的内部控制[J].发展研究,2006(12).
　　（作者单位：中国科学院微电子研究所财务处。作者为会计师）

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