土地家庭（联产）承包制度研究

来源:用户上传      作者: 胡　永

　　摘要：土地家庭（联产）承包制度经过二十多年的运行，为我国的经济建设、社会发展等立下了汗马功劳。目前这一制度仍然是我国农业最主要的经营管理制度之一，其主体依然良好、有效。但是，随着经济发展和社会进步，这一制度也暴露出一些问题。比如对土地规模经营的不适应、不利于农技进步、不利于农业投入等。这些问题若不及时解决，将成为我国农业进一步发展的桎梏。
　　关键词：土地承包制度；现状；存在问题
　　
　　1978年12月，安徽凤阳小岗村的18户农民在“大包干”合同上按下了悲壮的手印，从此，开始了我国农村社会波澜壮阔的大变革。这一变革的中心内容就是在全国范围内推行土地家庭（联产）承包责任制。这一制度的推行使亿万农民焕发出巨大的劳动生产积极性，迅速改变了农村一穷二白的面貌，使一部分人走上了致富路，为全国进一步改革开放打下了坚实的基础。至此，这种家庭承包责任制已执行了近30个年头。如今的农村社会与20世纪七八十年代相比，已经大不相同，广大农民无论从经济条件、思想状况，还是面对的社会环境等都较之以前有了很大的不同。经过二十多年的运行，土地承包制度逐步暴露出一些问题，有的问题亟待改革。
　　
　　一、农村土地家庭（联产）承包制度的现状
　　
　　2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布。这部法律对二十多年来的农村土地家庭（联产）承包制度进行了总结、概括，基本反映了目前农村土地承包制度的现状。依据该法，土地承包经营权包括使用承包土地的权利、获得收益的权利、生产经营自主权、产品处置权等，这些权利是法律赋予广大农民的，任何组织和个人不得剥夺、限制。该法明确规定，由县级以上人民政府向土地承包经营方颁发土地承包经营权证、林权证等证书，确认承包方的土地承包经营权。在承包期内，发包方原则上不得收回承包地，不得随意调整承包地。支持和保护农村土地承包经营权依法自愿、有偿转让，但流转时需经发包方同意或备案。
　　根据《土地承包法》，农民享有土地承包经营权，即占有、使用并享有土地收益权，土地的所有权仍然掌握在集体组织手中。土地承包期限为30年。发包方和承包方订立承包合同，约定双方的权利和义务。农民有按照承包合同约定的用途合理利用土地和保护土地的义务。此外，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由合同约定。
　　另外，农村土地制度还实行“增人不增地，减人不减地”的政策。这一政策在最大程度上稳定了农村土地承包关系，让农民吃下定心丸，提高了农民种田的积极性，也使他们更愿意对土地进行人、财、物的投入。同时，土地使用权的长期稳定有利于土地使用权的流转，有利于土地资源的合理流动和有效配置。
　　经过数年的努力，《农村土地承包法》得到了较好的贯彻落实。目前农村二轮土地承包合同正在执行当中，法律规定的农民各项权益基本都能得到尊重和保护。尤其是近年来国家相继取消了各地的农业税，并进一步按承包面积对农民种粮进行财政补贴。这一史无前例的壮举极大地调动了广大农民的种粮积极性，使一些原本放弃务农而进城务工的农民重新回乡种田，甚至一些当初放弃承包权而进城的市民也想方设法到农村要回土地再耕种，前几年在各地出现的抛荒地现在已经很少见了。
　　
　　二、农村土地家庭（联产）承包制度存在的问题
　　
　　但是，随着社会的发展，经济、环境等方面的变化，农村土地承包制度在执行的过程中逐步暴露出一些问题。尤其是近年来随着农村经济的发展，农业现代化水平不断提高，以及随着国家产业政策的调整，我国城市化进程不断加快，农村土地承包制度暴露出的问题越来越明显。一些问题如果得不到及时解决，甚至会成为我国经济进一步发展的桎梏。从某种意义上来说，农村土地承包制度已经到了必须变革的时候。
　　（一）面对农业发展的新形势，土地承包制度表现出一定程度的不适应
　　农村土地在二轮承包过程中依然沿用第一轮承包时的做法，按人口平均分配土地。这种平均主义的做法在当时实现了农村人人有其田，但却在最大程度上分散了我国稀缺的耕地资源。农村在分配土地时，只要是本村人，不管你是不是劳力，会不会耕地，都可以分得一块耕地。这使得本来完整的大片耕地变成了每家一小块耕地。有的地方认为更加公平的做法是把耕地按肥沃程度的不同分成一、二、三类，然后再每类耕地按人均分。这样做的结果是每户的承包地又分成好几块。于是，全国的耕地被史无前例地分散开来。众所周知，我国是世界上人多地少的典型国家，按现在的人口，人均耕地不足1.5亩。而在东部人口集中的地区，人均耕地最少的地方甚至只有0.5亩。实行土地承包制度把全国的耕地分成了数以亿计的、面积约1亩大小的“豆腐块”。这一做法在当初并未发现明显不妥，应该承认，在我国经济发展水平低，非农产业不发达，绝大多数农民还必须依靠土地维持生计的情况下，耕地初始配置上的平均分配有其必然性和合理性。但是，为了好坏搭配而形成的耕地地块分散零碎，不仅使垄、坎、沟大量增加，减少了耕地的有效利用面积，浪费了宝贵的土地资源，而且直接制约着土地产出效益、农业现代化水平的提高。经过二十几年的发展，其不妥之处已是显而易见了。与20世纪80年代相比，现在农村的变化很大，这其中有两点最为明显：第一，农民的生产经营条件明显改善，农业机械化程度明显提高；第二，农业条件的改善，效率的提高，导致了我国农村出现了数量庞大的富余劳动力。每年数以亿计的农民工在城乡间流动，这是当前世界上规模最大的人口流动现象。这两大变化对当前的土地承包制度造成强烈的冲击。一方面，农业机械化是与大规模的农业生产相适应的，如果没有相应的规模，农业机械化就很难发挥出其应有的效率。而我国当前的农业基本谈不上规模经营，因为土地承包制度已经把我国耕地分散为数以亿计的“豆腐块”。在进行调查的皖北农村，有很多农户都因为地块太小而不得不放弃使用农业机械。另一方面，农村大量的富余劳动力亟需从农业生产中转移出去，但土地承包制度却把他们死死地禁锢在土地上。这是我国民工潮形成的重要原因之一。
　　（二）土地承包制度使我国农村土地流动性较差
　　修订后的《土地管理法》中规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。即使法律规定土地使用权可以依法转让，也只是“允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。”而且我国农民本来就有浓厚的恋土情节，认为农民和土地是不可分割的。事实上在我们调查的农村中，很少有农民主动转让土地使用权。农民放弃土地使用权绝大部分都是由于政府征用土地。总之，对土地承包经营权转让的不当限制直接阻碍着农地资源配置效率的改进，不适应当前农业产业化的需要。按照当前农业发展的形势，应该鼓励农民转让自己的土地承包经营权，甚至可以采取一些奖励措施。这样才能使土地向大户集中，实现土地的规模经营。而所有这些都没在现有的土地承包制度中体现出来。
　　（三）土地承包制度的激励功能不好，导致农民土地使用行为的短期化
　　农民土地使用行为的短期化是指农民在土地使用过程中没有长远的打算，不进行长期规划，而采取的是一种掠夺性使用的做法。比如不投入农田基本建设，不使用有机肥等对农田进行养护，而只是一味地、无节制地大量使用化肥，其后果就是农田水利失修，农田抗旱抗涝的能力下降，田地土壤板结，肥力下降，最终导致农民土地投入的边际效益几乎为零。而农民的土地使用行为之所以短期化，除了因为基层政府对土地承包制度贯彻执行不力外，还因为土地承包制度本身缺乏对农民土地投入的有效激励。一方面，土地承包制度明确规定，农民的土地承包权30年不变，可是在具体执行过程中，很少有农民把一块地从开始一直经营到现在的。一项调查显示，1978年以来，全国有95%的村对土地进行过调整，调整1次的占12.55%，调整两次的占22.7%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次的占13.9%，最高的调整8次，平均调整3.10次。如此频繁的调整，农民不可能有长期的土地使用计划。另一方面，在《土地承包法》里，只有一条涉及农民土地投入问题，即在第四节第二十六条里说：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”其他根本没考虑农民土地投入问题，更谈不上对农民的长期土地规划和土地投入给予鼓励、激励。没有制度的保障，农民的土地经营只能是短期行为。在现实中，农民也是没有土地投入的积极性的。农户的投资主要用于当年的生产费用支出，即主要支付农业当年生产所需的物质消耗，如种子、农药、化肥、农膜等，维持简单再生产的补偿投入。

　　土地承包制度在执行的过程中还暴露出一些别的问题，比如农民作为承包经营者的利益不能得到切实、有效的保障；土地承包制度对农民的经营方式、经营效率没有涉及，以至于对土地的粗放利用，甚至闲置等都缺乏有力约束；较为突出的还有围绕农民土地征用而产生的一系列矛盾、问题等。
　　以上这些问题如果得不到及时的解决，必将成为农业进一步发展的障碍。比如土地承包制度对土地规模经营的不适应问题。近年来，我国农业的生产效率难以进一步提高与这一问题得不到很好的解决有很大关系。对照国外的情况，其实我国农业的增长空间仍然很大。据统计，从1996年到1998年我国每个农业劳动力创造的增加值为307美元，远远低于1980年前后美国、日本、荷兰等国的水平，甚至还达不到低收入国家平均水平的348美元。每个劳动力一年的生产谷物量为1194公斤，只相当于世界平均水平的70%、巴西的50%、意大利的10%、美国的1.2%、加拿大的1%。差距如此之大，其中一个重要原因就是我国农业生产太分散，规模太小。美国农场的规模平均超过190公顷，英国的平均60-70公顷，法国平均25公顷，连耕地资源奇缺的日本，其农场规模平均都在1.5-2公顷。而我国农业除了极少数地区外，绝大部分农户的承包地不超过10亩，连日本的农场规模都赶不上，所以根本谈不上规模经营。可以说，下一阶段我国农业生产效益能否大幅度提高，解决农业规模经营问题是关键。当然，所有这些问题的解决单靠农民和农业部门是不可能的，需要全社会的共同努力。总的说来，要在完善现有土地承包制度的基础上设法使土地向大户集中，向种田能手集中，把那些不会种田、不能种田和不愿种田的人从农业生产中分离出去；要继续坚持土地承包制度长期不变，严厉惩治那些非法收回农民土地承包权、随意调整土地的单位（部门）和责任人；要想方设法鼓励、引导农民采用科学的、先进的现代农业技术设备，帮助他们制订长期的、科学的土地经营规划，支持、奖励他们的农业投入。
　　
　　参考文献：
　　1、农村土地承包法[M].中国法律出版社,2005.
　　2、钱忠好.农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境:理论与政策分析[J].管理世界,2002(6).
　　3、中共中央政策研究室、农业部农村固定观察点办公室.对第二轮土地承包工作的观察分析[J].经济研究参考,1997(73).
　　4、刘承芳等.农户农业生产性投资影响因素研究[J].中国农村观察,2002(4).
　　（作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）

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