基于可持续发展的建设项目后评价问题探讨

来源:用户上传      作者: 王　蕊　郭　峰

　　[摘要]建设项目后评价作为项目管理过程中的一个重要环节，从可持续发展对建设项目客观要求的角度出发，建设项目后评价系统不仅突出重视环境资源的价值，而且从动态角度强调对其永续利用、代际公平等。在实现可持续发展的同时更好地发挥后评价的作用，是对项目前期评价工作的补充和完善。
　　[关键词]建设项目；后评价；后评价系统
　　[中图分类号]F282　[文献标识码] A　[文章编号]1003-3890(2007)11-0089-03
　　
　　自20世纪70年代中期起，建设项目后评价作为一种科学的方法制度，已为不少国家和国际机构所采纳。其中，世界银行后评价的程序和方法都比较完善，给各国后评价提供了很好的参考和借鉴。而中国项目后评价工作开展时间不长，范围不大。需学习借鉴国外(主要是世界银行多年来发放项目贷款中总结的―套较完善的管理制度)的经验。因此，我们有必要对中国建设项目后评价工作的现状进行总结和分析，以进一步推进后评价工作的开展并使之逐步完善。
　　
　　一、中国建设项目后评价开展的情况
　　
　　中国的建设项目后评价始于20世纪80年代中后期，1988年中国国际工程咨询公司对第一批国家重点建设项目进行后评价。十几年来中国的建设项目后评价事业有了长足的进步，初步形成了自己的建设项目后评价体系，就建设项目投资渠道和管理体制而言，建设项目后评价可分为以下几类：
　　
　　1　国家的重点建设项目。这类项目由国家发改委制定评价规则，编制评价计划，委托独立的咨询机构来完成。目前国家发改委主要委托中国国际工程咨询公司去实施建设项目后评价。国家重点建设项目后评价有多种类型，包括建设项目后评价、建设项目效益调查、建设项目跟踪评价、行业专题研究等。
　　
　　2　国际金融组织的贷款项目。这类建设项目主要是指世行和亚行在华的贷款项目。国际金融组织贷款项目按其规定开展建设项目后评价。中方的项目管理和执行机构主要做一些建设项目后评价的准备和资料收集工作。作为中国政府对外窗口，财政部和中国人民银行也积极参与了这些建设项目后评价的指导和管理工作。当然，多数国际金融组织的贷款项目也是中国的重点建设项目，其中部分项目国家发改委也要安排进行国内的建设项目后评价。
　　
　　3　国家银行的贷款项目。过去国家建设项目的投资执行机构是中国人民建设银行，该行从1987年起就开展了国家投资大中型建设项目的效益调查和评价工作，目前建行已经形成了自己的评价体系。1994年国家成立开发银行对国家政策性投资实行统一管理。开发银行担负起对国家政策性投资业务的建设项目后评价工作，几年来在后评价机构建设、人员配备和业务开发上取得了很大的进展。
　　
　　4　国家审计的项目。20世纪80年代末国家审计署建立，开始了对国家投资和利用外资大中型建设项目的正规审计工作。对这些主要建设项目的审计由审计署自己来完成，主要进行建设项目开工、实施和竣工的财务方面的审计。目前国家审计署正在积极开拓绩效审计等建设项目后评价相关的业务。
　　
　　5　行业部门和地方的项目。由行业部门和地方政府安排投资的建设项目，一般由部门和地方去进行建设项目后评价。各行业、各地方的建设项目后评价发展还不平衡，目前开展得比较好的有农林、能源、交通、卫生等部门和黑龙江、云南、山西等地区。
　　
　　二、建设项目后评价存在的问题
　　
　　1　建设项目后评价尚未大范围开展。国外许多发达西方国家和发展中国家已将建设项目后评价纳入项目管理中，成为规范化、制度化的管理方式。但在中国由于工作实践时间较短，评价方法比较简单，后评价尚未建立国家级体系，没有形成制度化、统一化理论与方法框架，至今还没有一个国家级的后评价管理机构，建设项目后评价也没有纳入到投资管理体制和项目管理程序中来。中国国际工程咨询公司有一批优秀的专家及业务人员，在这方面做得较好，积累了很多经验和一些资料，但与其他中央机构的方法体系不统一。由于项目后评价的欠缺，项目实施过程没有严格坚持评估制度，项目设计和施工质量、项目资金管理、项目工期和项目投产后的一系列过程问题较多，尤其是工程质量和项目超预算问题相当严重。
　　
　　2　投资立法工作滞后。至今中国还没有一部比较系统和完整的投资法律。随着经济环境的变化和改革的不断深化，原有的投资管理规章，有的已经失效或不能适应形势的发展，而一些改革成果又没有及时以立法形式得以巩固，从而出现法制管理上的“真空”。市场经济是法制经济，投资领域里的一些基本关系和行为准则，都有待以法律形式加以明确。由于法律建设和法制管理上的“真空”，使得项目后评价工作难以纳入法制化的轨道。
　　
　　3　管理机制不够健全。这一问题突出表现在：一是没有建立中央后评价机构。无法对中国项目后评价工作进行总的组织、管理、组织和协调；二是个别地方政府、行业部门已经建立的后评价机构非常不规范，没有统一的组织和要求，其发挥的作用差别很大；三是后评价中介机构发育迟缓，没有建立起适应市场经济体制要求的面向市场的中介机构。
　　
　　4　资金方面存在障碍。开展项目后评价需要投入一定的资金，资金是开展项目后评价的重要资源。但是目前，国家没有明确规定后评价资金来源和后评价经费标准，这使得在开展后评价的取费中难以操作和把握。这主要是因为中国项目后评价未正式列入基建程序，其经费开支未列入项目的总概算中。而且，对于后评价存在片面认识，认为开展后评价需要投入一定的资金，但难以产生投资回报，没有看到后评价的功能及产生的巨大效益，因此不舍得投入资金开展项目后评价工作。因此，加强对后评价重要性的认识是首要解决的问题。
　　
　　5　项目后评价理论与方法研究滞后。尽管一些设计部门、研究部门及学术团体正在致力于一些项目的后评价研究工作，但还没有形成一套完整的理论和现实可行的评价方法，更没有形成科学的评价指标体系。这急需科研部门、设计部门、投资评估公司、政府管理部门及企业组织有关专家抓紧进行研究，尽快建立起适合中国国情的投资项目后评价理论、方法和指标体系，为开展项目后评价工作奠定良好的理论基础。
　　
　　6　后评价专业人才和培训制度不够健全。由于项目后评价人员水平低，工作方法简单，造成中国项目后评价内容很有限，仅限于工艺、财务等方面评价。指标体系也不健全，没有国民经济评价，尤其是没有影响评价和可持续性评价，很难掌握项目对整个社会和环境的影响，也无法掌握项目今后是否可持续发展。
　　
　　三、基于可持续发展的建设项目后评价系统
　　
　　1　可持续发展对建设项目后评价的客观要求。可持续发展理论体系由三个分体系组成，即社会可持续发展、经济可持续发展和资源环境可持续发展。按可持续发展观来理解，社会、经济、生态“三位

一体”的发展构成系统的可持续发展，其中经济可持续发展是基础，资源环境可持续发展是前提条件，社会可持续发展则是目的。建设项目的可持续发展是指保护生态环境，合理利用自然资源的项目，不以削弱子孙后代的利益为代价，能够在较长时间内稳定发挥建设项目的社会和经济效益的发展。因此，要实现建设项目的可持续发展。要突出强调环境资源合理利用的重要性。
　　建设项目后评价从开工以后就对建设项目进行跟踪评价，对于在建项目能够使之不断改进和完善，对于后建项目能够为之提供经验，因此建设项目后评价对于实现建设项目的可持续发展起着至关重要的作用。可持续发展要求建设项目评价不仅突出重视环境资源的价值，而且从动态角度强调对它们永续利用、代际公平等。
　　
　　2　基于可持续发展的建设项目后评价系统的建立。建设项目后评价实际上就是反馈控制法在项目管理中的具体运用。项目目标是否正确，项目目标实现程度怎样，可以用反馈控制方法进行检测，预测项目成果，以此来设定项目目标。此时要考虑项目系统的投入要素有没有超出投入物临界，然后根据目标制定实施方案，通过对方案的分析和论证，把分析结果反馈给决策者，找出目标方案的利弊并提出改进意见，这是局部反馈。其作用是在决策前纠正可能出现的偏差。以保证方案尽可能的周密，经过论证后正式决策并付诸实施，项目进入建设阶段和投产阶段，再通过项目后评价将执行结果与原定目标相比较，以影响下一步决策，这是主反馈。其作用是检查目标决策是否符合实际，以便采取措施，或修改目标，调整方案，或改进实施手段和方法，以保证项目目标的实现，提高投资效益。
　　在建设项目后评价过程中，立足于可持续发展的视角，评价建设项目对社会、环境和生态的影响，并实施建设项目的控制与反馈，具有现实和深远的意义。开展建设项目的后评价，在建设项目决策科学化和建设项目运行管理现代化中，具有多方面的重要功能，并将对提高投资效益和投资控制发挥积极的作用。因此，在建设项目运行中要随时观察和分析其运行状态变化。―要建立反馈机制，及时传递信息；二要制定有效的调控对策。要实现这两个要求，就必须结合中国实际，建立中国的项目管理周期，加强建设项目评价工作，积极开展建设项目后评价。
　　
　　四、结论
　　
　　建设项目后评价作为项目管理的一个重要环节，应给予高度的重视。重视对建设项目后评价是做好建设项目后评价的前提。重视建设项目后评价能提高建设项目投资效益，忽视建设项目后评价的直接后果是不能积累历史经验，使整个建设项目管理体系不能形成良性循环。对于建设项目后评价开展中存在的问题更应引起高度的重视，学习借鉴国外的经验，不断完善中国的建设项目后评价体系。从而推进中国建设项目后评价的进一步发展。在学习借鉴国外的经验时，不能全盘硬抄，要结合中国的实际情况开展。
　　
　　责任校对　艾　岚

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