创新财政支持方式促进湖北中小企业发展
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作者: 刘成安 胡华夏
【摘要】 本文分析了目前湖北财政支持中小企业发展存在的问题，并从政府和中小企业自身两个方面剖析了其成因，进而提出了如何发挥有限的财政资金推动社会资本以促进湖北中小企业发展的政策建议。
【关键词】 财政支持方式 中小企业 财政资金
一、财政支持中小企业的方式
由于财政支持更能直接体现政府的意图，既可以作为宏观经济调控的政策工具，实现经济持续、稳定的快速增长，又可以通过政策的微观化，引导和调节微观经济主体的经济行为，实现社会资源的合理配置。因此，各国政府为充分发挥中小企业在经济和社会发展中的巨大作用，都加大了财政对中小企业的支持力度，具体的财政支持方式主要包括以下几种。
1、直接财政支持
直接财政支持是指政府以财政资金对企业的经济活动直接提供资助，采取的手段可多种多样，一般包括财政补贴、投资基金、其他手段等。
财政补贴主要是对企业的特定生产、投资活动进行的补贴。对于中小企业来说，财政补贴会降低成本，增加收入，从而提高中小企业生产的投资和供给能力，有助于中小企业在经济社会中发挥积极的作用。
2、间接财政支持
间接财政支持主要是指政府采用间接的经济调控手段来引导各市场主体的决策偏好和决策行为，以达到促进企业发展的目的。间接财政支持主要包括税收优惠、政府采购和政策性金融支持等。
在间接财政支持中，税收优惠作为最直接的政策援助方式，一直是各国政府支持和保护中小企业发展的通行做法，即根据特定的中小企业政策目标，对特定经济部门或产业以及特定发展阶段的中小企业实行特殊的税收优惠。政府采购是指根据等价交换的原则和政府活动的公开性、透明性原则，各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满足自身需要，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，从国内、国际市场购买所需的商品和劳务。对于科技型中小企业来说，由于其从事研究与开发活动投入额相对较大，而中小企业资金实力弱，能用于研究开发的资金非常有限，所以需要政府给予一定的资助。从实践看，政策性金融支持是必要的，其主要包括融资服务、融资担保、投资保险等。
二、财政支持湖北中小企业发展的现状
中小企业是湖北经济发展的活力源泉。为促进湖北中小企业的发展，近几年湖北省财政累计安排中小企业发展专项资金、科技型中小企业创新基金等专项资金5.3亿元，重点支持中小企业快速发展。此外，为了支持中小企业信用担保体系建设，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，湖北省财政建立了中小企业信用担保平台，加大了资本筹措力度，为中小企业“输血供氧”，提升了企业自身的发展能力。例如，2008―2010年湖北省财政拿出省集中税收当年新增增量返还县（市、区）的50%，用于各地补充信用担保机构资本金。在支持湖北科技型中小企业发展方面，湖北省财政落实财政扶持资金1亿元，在设立省创业投资引导基金的同时，按照“以产业为龙头，以企业为依托，通过政府引导，充分发挥市场机制作用”的要求，引导设立4个创业投资基金，资金总规模达6亿元，引导基金的放大比例达到了1：10。
1、财政支持湖北中小企业发展中存在的问题
（1）财政补贴政策方面。一是财政支持方式单一。在支持手段上，重视资金支持，对政策支持重视不够。就目前来看，湖北省财政支持中小企业发展的方式仍以粗放式的资金支持为主。大力度的资金支持固然能够暂时促进中小企业的发展，但如不配合政策的支持与引导，就会使中小企业的发展不能够长久持续，并且会增加地方政府的财政负担。
二是资金规模小且分散，缺乏统一的政策协调。目前，湖北省支持中小企业发展的专项资金种类虽多，但由于受到财力的限制，省财政用于支持中小企业发展的资金规模与沿海发达地区相比相对偏小。如中小企业发展专项资金、中小企业国际市场开拓资金、中小企业技术创新基金、中小企业服务体系建设专项补助资金等，这些资金的总规模仍然较小，很难适应中小企业的发展需求。加之政府对各种中小企业资金进行多头管理，难以将财政专项资金集中起来，进行组合安排、配套使用，导致财政专项资金支持中小企业的整体效果不明显，很难形成政策合力，降低了财政政策对中小企业支持的影响力度。此外，在支持对象的选择上，仍然倾向平均“用力”，对重点类型的行业重视不够。
三是财政专项资金的引导作用不突出。当前我省财政已设立的支持中小企业发展的专项资金大部分仍不成系统，“锦上添花”很多，“雪中送炭”很少，并且投入之后形成惯性，一味地注重直接支持，不能够有效地发挥财政资金的引导作用，这就使中小企业的融资缺乏持续性和连贯性。因此，加强财政资金在中小企业融资过程中的积极引导作用是目前迫切需要解决的问题。
四是在管理上，重视支持的“给予”，对“支持”的监督管理重视不够。财政支持中小企业发展的措施和政策制订之后，其实施的效果将直接影响财政对中小企业支持的效率，因此对财政支持过程的监督和管理是十分必要的。目前我省财政在支持中小企业发展过程中缺乏必要的监管手段，与此相关的法律规范尚不完善，这是我省财政支持中小企业发展中迫切需要解决的问题。
（2）政策性金融支持方面。一是偏小的财政资金支持总量导致担保扩张规模有限。由于受地方财力的限制，我省在中小企业信用担保体系建设过程中投入中小企业融资担保机构的财政资金总量偏小，从而使单个担保机构的担保能力受限，其业务空间也相对较小，无法满足中小企业融资担保需要。
二是没有充分发挥财政在支持中小企业融资担保时的杠杆效应。财政资金只是在市场失灵的领域起着补充作用，最终需要调动市场力量，吸纳社会资金为中小企业保驾护航。当前财政扶持中小企业融资担保体系时，其杠杆效应没有充分发挥，并没有体现其以较少的资金撬起整个中小企业融资担保体系的大发展。这一方面是受地方财政定位不清、缺少经验等主观条件的制约；另一方面也受内部区域性经济发展差异和社会资金容量小、担保机构发育迟缓等客观条件的限制，这些均制约了中小企业发展的财政支持杠杆效应。
三是推动中小企业融资担保的风险分担与补偿机制建设相对滞后。相比于江浙地区，湖北省民间金融发展有限，而且支持中小企业发展的财政触发效应，没有将加强金融机构和中小企业担保机构的协作作为重要手段，导致金融机构支持中小企业的积极性没有得到充分调动。由于担保机构和金融机构的协作意识较差，中小企业之间的协作意识也不明显，财政扶持的杠杆效应没有得到有效发挥，我省的中小企业融资担保还没有真正实现多方的共赢。
根据江浙等省份的经验，由于中小企业融资担保风险较大，这需要中小企业之间、担保机构之间建立互助性信用联盟，吸纳民间资本投资入股，增强担保机构的资本实力；同时更需要加强担保机构与银行之间的协作，除了担保机构应承担主体担保责任风险（70%～80%）以外，协作银行也应承担一部分担保责任风险（20%～30%）。然而，由于湖北省担保业发育相对较慢、金融机构的积极风险管理意识受限，中小企业融资担保风险分担与补偿机制的建设相对滞后，担保风险基本上由担保机构承担，进一步制约了中小企业融资渠道，加大了财政融资担保资金的风险。
2、财政支持湖北中小企业发展存在问题的原因分析
虽然中小企业对湖北经济发展的作用日益增强，但由于财政资金在湖北中小企业发展过程中的积极引导作用还不够明显，制约了湖北中小企业的进一步发展。上述问题的产生，其根本原因主要在于政府部门、企业自身两方面的因素。
（1）政府部门因素。一是财政资金的定位不够明确。多年来，在财政促进区域经济增长中，湖北中小企业在承接产业转移、促进产业结构调整和居民就业、推动科技创新等方面表现出极大的生命力。湖北省政府对中小企业发展给予了一定的重视，也进行了相关的政府扶持，如设立了中小企业管理机构、建立了政策性信用担保机构等。但一直以来由于政府存在着“抓大放小”的思想，而且对财政投入的挤出效应认识受限，因此对中小企业支持没有形成一个有效财政支持体系，其杠杆效应没有得到有效发挥。而且由于财政资金的行政干预较多，没有及时引入市场机制，破坏了市场正常的竞争机制，容易对民间资本产生挤出效应，产生恶性循环。
二是信用担保贷款经营机制有待完善，政策性金融支持体系作用有限。目前湖北担保业发育较缓，政府全额出资和参与出资的中小企业融资担保机构占主导地位。虽然这在发展初期对于拉动担保业发展、解决中小企业融资难等方面确实有必要，但由于财政的非营利性、财政资金的有限性、财政投入的挤出效应等不利因素的存在，担保机构经营时行政色彩过浓，政府干预过多，指令性明显，有可能导致资源配置效率低，担保范围和力度小，难以实现可持续性发展。而且一些政策性金融支持体系由于规模偏小，扶持对象门槛过高，导致真正符合相关投资基金要求又能真正融到资的企业少之又少。
（2）企业自身因素。一是资信等级低，财务风险高，财务制度不健全。由于湖北省中小企业一般规模较小，其法人更动频繁，信用等级低，逃废债务倾向高，破产风险高，因此很难与政府或金融机构建立长期稳定的协作关系。而且，很多中小企业是自我发展起来的，其财务制度不健全，管理理念相对落后，无法向外界提供符合担保要求的财务信息，因此也难以通过金融机构的贷款审核，以及政府部门的财政扶持审核。
二是无法提供足够抵押资产。由于中小企业逃废债务率高，为了降低贷款风险，金融机构和担保机构增加了抵押和保证贷款的比重。由于湖北省资产交易市场不发达，银行对于一些不易于流通的存货和应收账款通常不接受抵押，而倾向于接受房地产等不动产。由于中小企业固定资产较少，抵押门槛高、抵押手续繁琐、评估费高，因而使得湖北的中小企业通过抵押获得银行贷款相当困难。
三是科技含量低。湖北省的很多中小企业是以解决下岗职工就业问题为目的而创立的，劳动密集型企业多，科技含量低，与湖北省的未来发展战略难以接轨，也没有形成与重点支柱产业的配套协作，很多倾向于科技创新的财政优惠政策和方式无法获取。
三、创新财政支持湖北中小企业发展方式的政策性建议
1、创新财政专项资金投入方式
财政专项资金支持中小企业的发展，并不是通过财政支持所有的中小企业，而是要集中有限的财政专项资金支持有发展前景的重点中小企业，即通过专项资金支持的运作，发挥财政专项资金支持的放大效应。基于湖北当前的经济环境，本文认为有必要改变我省财政专项资金无偿投入的方式，即按照市场化原则，使有限的财政资金成为拉动金融资金进入中小企业的“引子钱”和“酵母”，并逐渐将财政专项资金从无偿使用过渡到有偿使用。
2、设立统一的中小企业发展基金
设立统一的中小企业发展基金，既有利于中小企业获得稳定的、全面的资金支持，也有利于政府相关部门统一建立设置和监督管理以及建全完善中小企业的扶持性法律体系。以前由不同政府部门“切块”设置的零散的、单项式的基金方式有明显不足，而统一中小企业发展基金则必须经过整顿清理，把分散在各部门、各领域的资金予以整合，按照法律规定统一设置安排，有利于提高使用效率，集中解决主要问题。
3、推广中小企业集合债权基金模式
财政资金的主要作用在于其政策性和引导性，而就目前湖北省的财政支持方式而言，资金无法放大。可以借鉴杭州市的企业成长引导基金模式，运用集合资金信托的形式，放大政府扶持资金。通过中小企业集合债权基金模式的推广，可以有效地扶持中小企业壮大，促进湖北省区域经济发展，取得财政投资、中小企业和金融机构共赢的效果。
4、积极推行多元化的中小企业财政支持方式
由于中小企业所处行业不同、发展阶段不同，政府财政扶持的方式也应该不同。在财政补贴上，可以借鉴意大利政府的贷款+财政贴息方式，实现补贴与其他资助共同支持，并可以根据中小企业不同发展阶段，进行不同力度的支持。政府专项资金主要解决种子期和创建期的起步资金供给问题，而在成长期和成熟期主要起推波助澜的作用。在政府采购制度上，可以将大额采购进行分拆，扶持中小企业面向国家产业政策提供产品，将政府优惠贷款转化为政府采购。在税收优惠上，将直接优惠与间接优惠相结合，结果优惠与中间环节优惠相结合，企业优惠与项目优惠相结合，逐步增加知识技能支持的比重，使财政物质激励与非物质激励协同发展。
5、加强对财政专项资金的监督管理，建立科学的绩效评价机制
财政是政府实现其职能的经济基础。近年来，中央财政和各级地方财政为支持中小企业发展，安排了大量的财政专项资金。但是在目前财政支持资金仍然不足的情况下，如何保障资金的安全性，提高资金的使用效率显得尤为重要。为此，不论是财政对中小企业的直接支持性专项资金还是间接引导性资金，都必须加强财政资金的监督管理，建立科学合理的绩效评价机制，建立湖北省的“阳光财政”监督评价机制。
（注：本文系湖北省2010年软科学项目“创新财政企业专项资金投入方式的研究”阶段性研究成果。）
【参考文献】
[1] 胡子昂：我国企业自主创新的财政扶持政策取向[J].经济纵横，2007（10）.
[2] 李广舜：发达国家对中小企业的财政援助和税收优惠[J].现代企业，2006（12）.
[3] 黄靓：支持我国中小企业融资担保的财政政策研究[D].湖南大学，2008.
[4] 陈骞：政府项目对科技型中小企业融资的作用研究[D].复旦大学，2009.
（责任编辑：张琼芳）
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