湖北省城镇居民最低生活保障制度浅析
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作者: 张 勇
【摘要】湖北省低保政策在政策完善、管理规范、资金到位等多方面取得了显著的成效，但在保障对象的管理、标准的指定等方面还存在不足。本文针对不足提出了解决的途径，以完善低保制度，推动和谐社会的建设。
【关键词】城市居民 最低生活 保障制度
城市居民最低生活保障制度被誉为社会稳定的“最后一张安全网”，在切实保障弱势群体的生活、深化改革和保持社会稳定等方面做出了重要的贡献。各地党和政府以民为本，高度重视低保工作，纷纷结合本地实际情况探索制定适宜的具体低保政策，湖北省自1997年就开始研究部署低保工作，其中武汉市低保工作的先进经验还以“武汉模式”在全国得以推广交流，到2008年10月，全省共有城市居民最低生活保障对象142.8万人，累计支出低保资金171181.6万元，月人均发放救助资金119元。
一、湖北省城市低保工作开展情况
1、切实保证低保资金预算稳定增长和有效落实
低保资金主要由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，包括社会组织和个人提供的捐款、资助，专项管理，专款专用，由民政部门按月发放到户。为切实保证低保对象能按时，足额领取低保补助金，湖北省一方面积极争取中央加大财政转移支付的力度。1999年中央转移支付资金仅为3557万元，随后四年翻番，2004年中央补助资金达到7.98亿元，绝对数占全国第2位。另一方面加大督办地方财政的投入力度，督促市、县两级政府按本级上年一般性财政预算收入的0.8%~1.5%比例安排低保预算。2002年，全省市县两级地方财政安排落实低保预算1.98亿元， 2005年安排3.49亿元。平均每年增加5000万元，年均增长25%。省级财政从2001年安排1000万元，增加到2005年6163万元。为确保低保资金预算的落实，湖北省采取了诸多措施，如开展低保资金年度检查；以民、财两部门名义通报资金预算；资金补助安排与地方预算力度、到位程度和足额发放进度挂钩；按比例预留补助资金，经检查若预算不到位则扣拨或减拨预留资金。
2、保障规模稳中有降、保障标准稳定增长
近年来，湖北省各地进一步完善城市低保申请、审核、审批程序，积极推行限期保障办法，健全低保对象“进出”机制，保障规模继续保持稳中有降的态势。到2007年全省累计清退不符合条件保障对象20万人次，保障人数比2006年底减少5万人。
随着政府低保预算资金的稳定增长和社会经济的发展，2007年全省平均最低生活保障标准达到160元，比去年底高22元。2006年全省低保资金累计支出133678万元，全年人月平均补助水平达77元。从表1可以看出湖北省低保动态管理成效显著，基本保证了城市低保制度的公平性和公正性。
3、城市低保规范化管理水平日渐提高
规范化管理是完善城市低保制度的必然要求。自2003年来，湖北省各级民政部门坚持从城市低保待遇申请、审核、审批、发放各个环节入手，围绕保障对象申报审核程序化、审批过程公开化、资金发放社会化、对象管理动态化、档案管理标准化这一目标要求，全力推进城市低保规范化管理，成效显著。
在申报审核程序化方面，各地坚持属地化管理原则，纠正单位集体申报做法，严格按照2004年印发的《湖北省城市居民最低生活保障审核审批工作暂行规定》执行。在整个审批过程中为保证公开、公正的原则，湖北省实施“二次民主评议”、“三榜公式”，使整个过程完全公开化，尽力避免人情保、关系保，并接受社会群众监督，近年来，全省城市低保工作的信访量逐年下降，2006年全省接受群众来信来访共计20847人次，比2005年下降了30.19% 。经过各地市政府的不懈努力，湖北省城镇居民的低保制度已总结出了较多的成功经验。
二、当前低保工作存在的不足
1、难以做到“应保尽保”
由于低保资金有限，区、县级财政负担比例较高，而他们往往又是低保审批的部门，因此在审批中难免更加严格地控制领取人数，以减轻自身的财政负担，结果使得部分本应获得救助的贫困者领不到低保。再加上在城镇化和旧城市改造过程中农转非人口快速增加，使得“应保尽保”的目标难以实现。另外，在实施低保过程中，那些月收入在低保线和低保线1.5倍之间的低保边缘居民，按规定不能享受政府提供的医疗、教育、住房等一系列优惠政策，其生活状况反而低于低保对象，致使这部分低保边缘人群被边缘化了。这部分人应不应该保，也成了城市低保工作的难题。
2、低保对象管理中存在的问题
家庭人均月收入是目前实施低保的主要衡量标准，低保在核算家庭人均月收入的基础上对救助对象实行差额补助。但随着就业形式的多样化和家庭收入的多元化，隐性就业和隐性收入问题成为低保审批工作中面临的主要难题。另外，一旦享受低保，就能在子女上学、生病就医、廉租房等方面得到优惠。因此，要想让低保对象主动退出低保，几乎是不可能的事情。有的是隐瞒就业收入，有的干脆不愿就业，坐享低保。低保制度中的差额补助办法，即低保家庭多挣1元钱，就会少得到1元钱的救助。使一些收入处于保障标准边缘的人员不愿意去工作。
3、低保工作人员管理中存在的问题
低保工作人员待遇偏低，工作任务繁重。每个社区低保专干每月要负责新申请者的调查和初审以及低保户的上门工作，还要做大量的台帐、资料、报表，填写每户档案表格，任务极其繁重，但待遇较差，低保专干工作积极性始终不高，以至有些低保专干即使业务知识成熟，在对申请对象进行初审和入户调查时为了图省事也会不负责任、敷衍了事，有的工作人员只要听说某低保户有房屋出租或隐性就业就不查收入取消其低保，引起低保户的极大不满。因此要求工作人员在具体操作中付诸人文关怀。
4、难以做到公平公正
在资金的实际发放过程中，缺乏科学的制度设计，一般是“一刀切”，没有区分有就业能力、能就业和再就业与无就业能力和不容易就业，这就不能很好地督促有劳动能力的人尽快找工作，致使个别低保对象产生了“低保不吃白不吃”的心理，出现了低保养懒汉现象；没有区分一口之家与两口、三口之家的最低生活费标准，不利于发挥社会救助制度公平分配的社会效用，不利于节省开支，不能对其他社会保障制度起互补作用。由于低保预算资金与市县两级的支出水平有关，所以，各地区之间也存在低保资金标准不一，贫困市县低保标准越低的现象也使得低保制度有失公平。
三、深化改革，进一步完善城市低保制度
1、加大财政支持，整合行政资源，实现低保工作系统化
对于贫困地区来说，地方财政状况差，低保资金严重欠缺势必导致低保户无法按时足额领到低保金。要避免由地方经济的差异造成低保工作无法落到实处的可行办法就是资金拨付源逐级上移直至省级财政，并保证此类资金的专款专用这样才有可能最大限度地减少由于地方经济的差异而给低保户造成的影响。同时，还要加大政府各部门协调配合，避免民政部门孤军作战。除国家规定的行政职责外，各部门还要在技术上互相协调、互相支持。如建立城市低保人员的数据库，与工商、劳动、房管、市政、金融等部门实现信息共享，达到信息最广泛的传播、最有效的利用。还可以考虑合并民政与劳动部门的相关职能“提高城市低保工作的效率”。
2、进一步推进分类施保工作
一方面继续开展城市低保对象重点保障工作，切实维护城市“三无”对象、重症残疾家庭、夫妻双下岗且需要供养无收入高龄老人等三类特殊困难保障对象家庭的基本生活。一方面积极配合有关部门和社区做好保障对象推荐就业工作的同时，大力推行限期保障办法，推进部分在劳动年龄内有劳动能力的年轻保障对象走上工作岗位从而推出低保，进一步强化低保对象动态管理。
3、千方百计扩大就业渠道，处理好低保标准与最低工资的关系
家庭主要劳动力失业或部分劳动力无法就业是低保对象产生的重要原因。因此，必须广辟就业渠道提高最低工资标准，拉开就业与救助之间的收入差距，使有劳动能力的对象有事可做、乐意找事做，极大地保护和调动失业者自力更生精神，增加他们的收入，促进社会可持续发展。
4、提高基层工作者的素质，及早建立专业化的工作队伍
低保工作者不仅要有过硬的专业知识，还需要相应的爱心和耐心，一线工作者必须通过强化培训择优上岗。条件成熟时可以通过职业资格准入制控制工作人员的入门标准，以提高专业素质。而且，湖北省有许多高校都在培养社会工作、社会保障等专业人才，这都为低保工作提供了人力资源，因此，政府应加大对具有专业理论知识的人才的培养和使用，以提高低保工作的规范化和专业化。
5、加强社会保障工作的监督，杜绝违规现象
充分调动各方力量，完善低保工作的监督体系，积极发挥政府、舆论、群众的监督作用，利用各种有效措施保证工作的公平、公正、公开。对那些询私舞弊、弄虚作假的企业和个人，有关部门必须通过法律手段严加惩处。同时聘请人大、政协委员及社会各界人士为低保监督员，对低保工作实行全程、全方位的监管。建立低保责任追究制，严格履行岗位职责对违纪、违规行为严厉查处确保低保工作健康有序地运行。
此外，随着中国户籍制度的改革和城乡统筹发展的加快，“农村”户籍日益淡化，这对城市低保工作也带来了挑战，低保对象的户籍界定不清要求必须加快建立农村低保与城市低保的衔接。通过对实际工作的不断总结和完善，城市低保制度必将有效发挥其社会稳定器的功能，保障困难群体的生活及社会经济的有序发展，为创建和谐社会做出贡献。
【参考文献】
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[5] 湖北省城市居民最低生活保障管理中心：2004―2006年湖北省城市居民最低生活保障工作资料选编[Z].
（责任编辑：张琼芳）
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