银行业监管：理论分析与中国实践
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作者: 陈雄兵 张宗成
【摘要】商业银行在配置市场资源过程中起着重要作用，但它同时也受到政府的严格监管。现存文献多是基于市场失灵（外部性与信息不对称）的观点去讨论监管的缘由，本文则首次提出了政府失灵的观点，认为银行监管是政府失灵情况下的制度安排，并利用成本―收益分析法来评价现有的银行监管体系。文章最后在分析中国银行业监管的基础上提出了一定的政策建议。
【关键词】银行监管 政府失灵 成本―收益分析法 政策
金融是现代经济的核心，银行业又处于金融系统的核心地位，加强银行监管是金融工作的重中之重。我国加入WTO后，银行业所享有的五年过渡期已于2006年底结束。目前，以汇丰银行和花旗银行等为代表的外资银行已经开始在国内开展人民币业务，中外资银行将在我国的金融市场上展开激烈竞争。在上述背景下，讨论银行监管的原因与目的，研究监管的收益与成本，分析中国银行业监管中存在的问题并提出相应的政策建议，意义尤为重要。
一、银行监管的理论
银行监管概念中的“监”是监督，“管”是管理。银行监管作为一个复合概念，包含银行监督与银行管理的双重含义。银行监管有狭义和广义之分。狭义上的银行监管是指政府机构对银行的监管行为，包括监管机构所制订的一系列法律法规及其具体的实施过程。它是一种官方行为，是由政府主导的、外部施加的监管。然而，官方的监管必须与市场机制相结合才能起到应有的作用。因此，广义的银行监管或者说“银行监管框架”则包括：监管当局制订的法律法令；监管当局具体的监督；监管当局、消费者和银行之间的激励结构；市场纪律与市场监控； 银行的公司治理结构； 监管当局的纪律与责任；银行机构倒闭时政府的干预与救助措施等。
1、 银行监管的经济学原因
（1） 市场失灵与银行监管。一是外部性。当一个消费者的福利或一家企业的生产直接受到经济中另一个当事人的影响时，我们就说该经济中出现了外部性。银行的经营活动具有很强的负外部性。一家银行倒闭所产生的社会成本要远远大于其倒闭的私人成本。由于信息的不对称，银行的债权人与投资人无法准确地判别高风险银行与低风险银行。这样，一家银行的挤兑可能导致其他银行的挤兑，这就是所谓的银行恐慌。二是信息不对称。信息不对称是指交易的双方中一方拥有某些信息而另一方则不拥有，这种信息被称为私人信息（private information）。银行的产生有利于降低借款人与贷款人之间的信息不对称。但是，当存户将资金存入银行后，出现了银行与存款者之间的信息不对称。有可能是交易前的逆向选择，也有可能是交易后的道德风险。
为了减轻逆向选择带来的不利影响，监管机构常常实行市场准入制度，即对新设立的商业银行进行审批，主要是确保银行具有较高素质的管理人员和法律规定的最低限度的资本。而为了弱化道德风险对存款者的影响，各国监管当局普遍实行存款保险制度。
（2） 政府失灵与银行监管。银行凭借其独特的资产结构，从本质上来讲是稳定和有效的。银行的大部分资产来自于随时可以被存户提取的存款，而且存款的提取遵从先来先得(first-come-first-served)的服务原则。这就使得银行面临流动性危机时很难再获得外部融资机会，因为这要求已有的存户暂时放弃提取存款的权利并且和潜在的投资者一起享有银行的债权，这对于理性的已有存户几乎不可能。因此，银行会谨慎经营，尽量避免出现危机局面而倒闭。
但是，现代的政府有足够的资源和激励去保护可能的问题银行，而且不大可能对其袖手旁观，这破坏了银行的稳定机制，我们称之为政府失灵。银行监管便是政府失灵情况下的制度安排。政府的救援措施，如存款保险制度在事后可能是有效的，但在事前却是无效的，因为存户会因此忽视存款的风险，银行会忽视投资的风险。考虑到这种道德风险可能会损害社会福利，政府便对银行进行监管来约束银行家的行为。
2、银行监管的收益与成本
在对政府的公共政策进行评价时，一个很重要的方法就是所谓的成本―收益分析法(Cost-Benefit Analysis, CBA)。
银行监管收益是指监管当局实施的监管带来的收益，是金融体系稳定性增强所带来的收益，这里的收益是机会收益。例如：（1）市场准入制度可以防止不健全的银行机构进入市场，消除可能的隐患，同时可以避免因为市场上银行太多而导致过度竞争，保证正常的市场秩序；（2）业务范围的限制可以防止银行因经营范围过大而造成管理效率低下，同时也可防范混业经营的风险；（3）法定存款准备金可在一定程度上保证银行的日常支付能力，避免出现流动性危机；（4）存款保险制度可以增强公众对银行系统的信心，降低挤兑风险等。因此可以说，监管的直接受益者是金融机构和存款者，间接受益者则是全社会。
英国金融服务局(Financial Services Authority)将监管成本分为三类。第一类是所谓的直接成本(direct cost)，是指监管当局在设计和推行监管规则的时候所消耗的资源。直接成本数量往往很大，比如美国政府对银行业进行监管所耗费的行政费用在1971年为一亿美元，1979年则大幅上升为三亿美元。第二类是合规成本(compliance cost)，指的是银行为了符合监管规定而额外消耗的资源。例如，聘请专门的律师的费用，制订与印刷各类报表的费用、按照规定缴纳的各种费用等。第三类是间接成本(indirect cost)，又称为机会成本，指的是由于监管规定而使得银行不能开展某些业务而损失的收益、以及由于受到监管而导致产品的一致化，使得消费者不能得到多样化的服务而丧失的收益等。这类成本在现实经济中是很难估计的。
二、中国银行业监管的现状
1、存在的问题
我国的银行监管经过了半个世纪的发展，才逐步形成了“法人监管、内控监管、风险监管和公开监管”等四个监管理念，开始走上规范操作与依法监管之路。应该说现代化和专业化的监管框架和监管体系已经基本形成，但从实际运行情况看，仍存在一些缺陷。当前，我国银行监管主要存在以下问题。
（1）监管协调机制有待建立。这种缺陷主要表现在两个方面：一是人民银行与银监会之间的重复监管问题；二是银监会与证监会、保监会之间的“监管真空”问题。金融机构之间竞争的日趋激烈，各种业务创新也在不断出现，银行、证券与保险机构开始相互参股乃至控股。面对这种金融混业发展趋势，如果没有形成有效的沟通协调机制，当前分业监管的体制势必会在银行、证券和保险的中间地带形成监管的真空。
（2）现场检查缺乏连续性和针对性。现场检查缺乏连续性主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查流于形式，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象时有发生。目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时在全国范围内对多家银行机构展开运动式检查，其结果是对风险高地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。
（3）监管人员素质有待提高。加强银行监管，防范银行风险，保持银行稳定，是维护国家经济安全的重要保证。但是，现有监管从业人员的知识水平、知识结构都存在不足之处。主要表现在：知识准备不足，结构不合理、知识更新的速度跟不上监管的步伐等。
（4）问题银行的救援机制尚未具体形成。《银监法》第38条到40条提出了问题银行的救助、接管、重组和撤消的原则条件，但条件过于含糊，缺乏可操作性，不利于救援工作的及时展开。
2、完善我国银行业监管的建议
完善我国的银行监管，提高监管效率，主要依赖于银行与监管当局双方共同的努力。
（1）完善法人治理结构。建立良好的公司治理结构，有助于银行提高内控管理水平和运营效率。从而最终解决国有银行产权关系不明、所有者缺位、治理结构缺失、风险管理能力差、内部人控制等种种弊端，使银行企业真正成为参与市场竞争、充满活力的市场主体。
（2）切实加强银行内部控制和风险管理体系的建设。银行内部控制和风险管理体系是尽早识别、预警、监控银行自身风险的首道防线。在监管当局实施合规性监管不能完全防范风险的情况下，鼓励、督促银行建立完善的内部控制制度和风险管理体系，对于银行业稳健运行、防范风险进一步扩大和蔓延具有特殊作用。
（3）加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度。对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。
（4）提高现场检查的效率。一是加强现场检查的连续性。现场检查计划应在充分利用非现场监管信息和以往现场检查结果的基础上制定，现场检查结束后，对银行的整改情况应进行后续跟踪检查。二是加强现场检查的针对性。检查计划要针对不同地区和不同机构的业务及风险特征来确定检查重点、检查频率和检查深度，实行差别化监管和监管资源的有效配置。
（5）尽快建立监管信息系统。一是建立多渠道的监管信息采集系统，除现场与非现场监管数据外，银监会应通过一切可能的渠道收集有关信息。二是要求商业银行尽快建立和完善覆盖境内外全部分支机构的风险管理信息系统，并实现与银监会监管信息系统的联结，从而实现对商业银行的实时监控。
（6）加强监管合作，提升监管合力。一是要与各内外部监管部门之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享。二是进一步规范和严格商业银行的信息披露，充分发挥市场约束作用，促使商业银行加强经营管理和提高经营效率；同时，培育一批有资格的外部中介机构，充分利用其专业资源优势来提高监管当局的监管效率。
（7）建立一支专业化、国际化的监管队伍。监管当局要创造良好的人材机制，以适应风险监管对高素质、专业化人材需求。
【参考文献】
[1] 米什金：货币金融学[M].中国人民大学出版社，2001.
[2] 史纪良：银行监管比较研究[M].中国金融出版社，2005.
[3] 刘宇飞：国际金融监管的新发展[M].经济科学出版社，1999.
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