完善我国商业银行内部控制的建议
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作者: 黄长江 魏小茜
商业银行改革的一年多以来，金融大案频频爆发。在庞大的涉案金额背后，很多案件中作案者的作案手段并不高明，暴露出来的正是银行内部控制的软肋。根据央行制定的《商业银行内部控制指引》的规定，内部控制是指“商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后监督和纠正的动态过程和机制。”金融业是一个高风险的行业，内部控制的不完善将导致严重的后果。
一、我国商业银行内部控制的现状
2003年4月28日银监会挂牌以来，相继出台了一系列有关于商业银行内部控制和风险管理的制度、方法和措施，在此之前监管部门也对金融机构的内部控制作了要求。这表明监管层面在建立内部控制政策和程序方面已经做了不少工作。相比较之下，商业银行本身的动作却比较缓慢。
据了解，我国商业银行内部控制的现状主要呈现下面几个问题：
1、法人治理结构不完善。公司法人治理结构决定了商业银行风险内部控制中的权力和责任分配体系，是对商业银行所有者(股东)与经营者之间关系的一整套制度安排，也是商业银行内部组织结构和权力分配体系的体现形式。目前国有商业银行实行的是一级法人下的分级行长负责制，银行内部经营管理由行长负责，行长既是国有资产所有者代表，又是企业法人代表;既是银行经营决策者，又是经营管理运作的执行者。公司法人治理结构基本上就是行长一个层次，缺乏应有的权力监督控制机制，对行长的个人决策行为、业务行为、责任行为，没有规范而又可操作性强的制度约束。
2、风险认识和管理不足。银行对风险的认识和管理对银行内部控制尤为重要，而这方面我国国有商业银行还有很长的一段路要走。国有商业银行普遍存在风险管理组织架构还不健全，风险管理人员的素质急需提高；未建立真正意义上的风险识别、评估和控制机制，风险识别、评估和控制不系统、不连续、不充分、不重实效，以致事故和案件时有发生，甚至造成重大损失；信贷风险管理水平不高，导致不良信贷资产居高不下, 如在贷款发放上还没有实行真正意义上的风险度管理，决策者不能据此做出正确决策和实行预警管理，往往从受理贷款业务的初始就隐藏着难以预测的能力风险和道德风险；非信贷风险管理比较薄弱等现象。
3、内部控制制度不健全。我国现行商业银行内部控制制度一个显而易见的问题是内部控制制度本身的不完善以及体系内的相互脱节，具体体现在：一是内部控制制度牵制乏力。一些银行内部控制制度在部门与部门之间不仅是相互割裂的，有的甚至是相互抵触的。如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，结果存款经营“唯量是图”，存款结构越来越不合理，与银行的利润目标严重背离。二是缺乏一个赏罚有度的激励约束机制。目前有的银行不仅对违规违纪人员缺乏明晰的处罚条款，更无相应的执行主体。如多年以来对信贷人员放款造成风险损失怎样处理缺乏制度规定，致使有关人员的责、权、利脱节，放款的不收款，收款的不放款，贷款风险无法得到牵制。三是对管理者疏于管理。我国银行的内部控制制度一般是“控下不控上”，对主要负责人和决策管理层的约束主要靠他们的觉悟程度和思想道德约束，事实上并不是也不可能每一个管理者都有很高的目我约束能力。另一方面，银行的管理人员凭借其地位，还会处于垄断信息的优势地位。这样一无自我约束二无外在控制，往往就会出现因为个别银行管理人员滥用手中的权力而给银行造成重大损失的情况。四是没有做到内控先行。市场竞争激烈，产品创新层出不穷，但业务开展前缺乏细致的规划和研究，仅作原则性规定，摸着石头过河，各级机构又根据不同的市场环境和出于不同的利益驱动，致使在同一银行、同一业务，操作方式五花八门、千奇百怪。这既不利于统一管理更不利于控制风险同时增加了管理和监督成本。
4、内部稽核监督职能未能充分发挥。内部监督部门的独立性、超脱性和权威性不够；内部监督力量配备不足，监管人员素质难以适应日益扩大和不断创新的内部监管的需要；内部稽核的频率偏低，覆盖面不足。因此，内部监督部门无法及时发现经营管理中存在的问题或苗头性倾向，也难以提出有针对性、前瞻性和建设性的意见。
2、 我国商业银行内控建设的意见
近些年来，各国金融监管当局的监管力度不断加强，成效明显，特别是巴塞尔委员会接连就银行监管方面发布了一系列原则、标准和建议，推动了金融监管的突破性进展。通过吸取经验教训和借鉴国外经验，我国商业银行的内部控制应从以下几个方面进行建立和完善。
1、全银行内部会计控制。银行内部会计控制是指与维护银行资产安全完整，保证会计资料真实可靠直接相关的所有制度、组织、程序、方法等。在银行内部建立一个多层次的会计控制体系，可以通过相对比较容易量化的会计指标和比较严格的会计流程将内控落到实处。银行内部会计控制的建立主要应该在资产保全、授权审批、职责划分、流程控制和防范系统这五个点上下功夫，严格保证这五点的有效实施。如果能够建立完善的会计控制体系，对于加强银行内部控制能够起到事半功倍的作用。
2、育银行内控管理文化。内控管理文化包括银行员工的风险观、风险内部控制意识和风险管理职业道德等。这些内容决定了银行在内部控制管理上的价值取向、行为规范和道德水准，对银行内部控制有着极为重要的影响。国有商业银行要进一步提高管理层和全体员工对加强内部控制建设重要性、迫切性的认识，持续不断地进行内部控制培训，确保全员具有内控管理观念、意识和行为规范，形成全行齐抓共管的内控建设文化。如果不能解决人的思想问题，不能基于本行实际建立一套员工普遍接受的内控文化，内控体系的根基仍然是不牢固的。
3、建立健全现代公司法人治理结构。国有商业银行必须进一步深化改革，通过规范的股份制改造，建立相对独立的内控机制，明确划分股东、董事会和高级管理层、经理人员各白的权力、责任和利益，形成相互制衡关系，并通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行动态的事前防范、事中控制和事后评价，从而有效防范和化解经营管理中的道德风险和操作风险。目前，国有商业银行应按照《商业银行内部控制指引》的原则，在全面清理现行管理制度和业务规章的基础上，借鉴国际经验，尽快完善并形成一整套责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序的内部风险控制体系和评价体系。针对国有商业银行内控管理上的薄弱环节，重点制定对各级管理层经营决策行为、业务行为与责任行为的运作规范，以及对领导者经营行为与决策过程进行控制监督的管理办法，切实解决权力失控、决策失误和行为失范的问题，努力把经营活动中的道德风险降到最低限度，使违规违章经营现象和大案要案明显下降。
4、加快构建内部控制管理体系。商业银行建立健全分工合理、职责明确、报告关系清晰的内部控制管理组织体系，是确保内部控制及时有效的前提条件。而有效的决策控制系统、执行保障系统、监控和预警系统，规范的内部管理制度和措施，独立的、有权威的内部稽核监督系统，完善的信息资料保全系统和业务操作电子化控制系统，是构成商业银行内部控制的基本要素、国有商业银行应按照内部控制政策决策、制度建设、组织实施、监督评价四个环节，形成银行内部控制体系。一是要根据现代商业银行的特点，从防范风险和提高经营效益的实际需要出发，对分支机构和内设机构进行改组和完善，实现内外部机构设置和业务运行的最佳组合，使组织管理体制和方式不断改进和完善。二是要尽快制定和完善内部授权和授信制度，对分支行或专业部门进行科学合理的授权，防止个人权力过大或化整为零逃避上级行监管。三是要建立各专业、各岗位之间相互制约的制度，赋予各岗位相应的责任和职权，规范操作程序，做到有章必循，违章必究。对重要岗位要建立轮岗制度，及时发现岗位存在的问题和风险隐患，不给违规违章或不法行为以可乘之机。四是要建立有效的信息系统及有效的交流渠道。通过建立数据库、模型库、方法库，实现快速准确地识别、预侧和分析风险，提供内部控制的信息来源和最终的决策支持，对可能产生的能力风险和道德风险实行“人+机器”的双重制约。
（作者单位：武汉理工大学）
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