抓住时机促进国有资产管理体制改革
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作者: 杨 钢
所谓国有资产管理体制是指有关国有资产管理的制度安排的总和。现行国有资产管理体制的弊端可概括为以下几点：一是国有资产管理的权责上分工不明、责任不清，基本上没有摆脱计划经济体制下的“条条”“块块”分割。二是国有资产管理方式长期政企不分。三是国有资产管理的目标不明确。四是国有资产管理进退机制不畅，难以重组。五是国有资产管理监督机制弱，激励与约束机制乏力。六是国有资产管理法制不健全。一种好的制度安排能提高国有资产管理的绩效，对国有资产管理提供理论指导，使实践工作少走弯路。因此，如何塑造一个切合实际的国有资产管理体制，有效地解决中国的实际问题就显得十分重要了。
改革国有资产管理体制的条件已成熟
深化经济体制改革的既定的国策，也是我们长期坚持的一项制度，更是经济发展的客观需要。随着改革的深入进行，我们的经济条件和服务条件以及其他的一系列相关条件已发生了很大的变化，这些变化为改革国有资产管理体制创造了条件，其主要表现在以下的几个方面：
1、政府在宏观调控上取得了巨大的成果。通过几年的宏观调控的实践，中央政府在不借助于国有企业这一调节手段的情况下，只需宏观调控就可以实现对国民经济进行调控的目的。这种实践经验的运用说明政府无须利用国有企业的调节也可以驾驭经济，为政企完全分离清除了后顾之忧。
2、政府机构的改革已基本成功完成，为政府职能转变以及人员分流减轻了压力。根据“转变职能、精兵简政、理顺关系、提高效率”的要求进行的政府机构改革的完成为政府职能转向社会化服务，形成公共行政管理体制奠定了基础。一方面要逐步撤消和合并过细的专业性部门机构，加强综合性经济部门，理顺各部门职能职责及其相互关系，为国有资产管理上的权责分工明确创造了条件。另一方面减少政府机构官员，推行公务员制度，运用知识结构新、管理水平高的人才，提高管理效率，当然也就有利于国有资产营运效率的提高。
3、健全的市场体系基本形成。我国建立市场体系的目标以定位于“统一、开放、竞争、有序”的市场体系，作为要素市场中不可或缺的重要组成部分的资本市场当然也在不断的完善和发展之中，这为国有资产灵活、顺畅地进入或退出创造了条件，最终对国有资源配置取基础性作用。
改革现行的国有资产管理体制的对策和措施
1、建立多层次的经营性国有资产管理模式。国有资产管理体制应当是像“泸深”模式那样适应生产力发展要求的、有利于政府管理部门权责明确、政企分开、资本进退灵活、资产结构优化的管理体制，其基本的框架可以分为三个层次：第一个层次是政府的国有资产管理机构，即有资产管理委员会及其办事机构。这种机构的设置实现了政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能的分离，确立国有资产所有者的代表，解决长期出现的所有者缺位的问题。其办法是将经营国有资产交给一个专门的政府机构进行管理，避免政企不分、政出多门和多头管理。他们的职责是制定和实施全国性的和地方性的国有资产监管法规和政策，对国有资产进行行政性的管理；第二层次是国有资产经营机构，它是由国有资产管理机构授权经营建立的国有投资公司、国有资产经营公司、控股公司、大型企业集团的集团公司等。作为国有资产的产权持有主体，介于政府和企业之间对国有资产进行经营，它承担国有资产的经营职能，实现了国有资产管理职能同国有资产经营职能的分离，以保证经营国有资产的安全、盈利、保值增值等为目的，通过对生产经营企业的参股、控股、投资等形成资本营运体系；第三层次是国有独资、参股、控股企业，它们是国有营运机构将其营运的国有资产按不同的投资份额分别投入所形成的国有独资公司、参股公司和控股公司，依法拥有法人财产权，成为具有法人地位的市场竞争主体，实行自主经营、自负盈亏。作为国有营运机构的控股公司或集团公司依出资比例享有重大决策权、资产受益权以及选择经营者等出资权，同时承担有限责任。由此可见，国有资产管理机构、国有资产经营机构和国有企业所构成的“三层次”国有资产管理体制是建立在授权与被授权、委托与被委托基础上而形成的多层次国有资产营运、管理、监督体系。
2、国有资产实行分类管理、分类改革。国有资产从大的方面分企业国有资产和非企业性国有资产，而企业性国有资产又分为盈利性国有企业资产和非盈利性国有企业资产，对不同形式的国有资产应采取不同的管理方式：提供公共物品的非盈利性国有企业宜采取国有国营的管理模式，且国家控制要紧；关系国家安全、国民经济命脉且具有垄断性企业，由于其承担双重职能即既要参与市场竞争又要承担某种特定的社会目标，故宜采取国控的模式；那些盈利性的企业基本可以采取上述多层次的国有资产管理模式；一些非企业性的国有资产如环境和资源类的等国有资产应加大保护力度。首先应加大资金的投入，环境、资源类的国有资产的破坏是一个长期、积累的过程，因此对其治理和保护也是一个长期的艰巨任务。以前由于对这类资产没有重视，投入严重不足，而现在加以整治就不得不加倍付财力、人力、物力，这部分资金应来自财政拨款；其次应采取专款专用，不能发生资金使用上的漏洞，而且应提高这部分相对投入不足资金的使用效率，根据资源需保护的重要性、时间性来区分轻重缓急。
3、建立一整套指标体系、考核评价和监督激励体系。对国有资产管理人员的考核可用一系列的指标来进行，如企业竞争力的提高、企业长期发展能力、科技创新能力等多方面的内容。针对不同行业、不同类型的国有资产建立不同的指标体系，以此考核评价管理人员的工作。其次，应建立内部监督和外部监督相结合的监督体系。与国有资产管理委员会相对应建立国有资产监督委员会，隶属于人大常委会，它是国有资产管理和运营的最高监督机构，对国资委、国有资产经营机构等组织进行外部监督。当然来自于市场、法律、媒体和人民的监督也属于外部监督；而国资委系统自上而下的监督以及对职工对经营者的监督均属于内部监督。最后，对资产管理人员的奖励应根据上述考核指标实行个人职责和实际绩效相挂钩的办法进行，对其约束按合同契约的办法进行。对违反合同规定，管理不力造成的国有资产严重损失应追究相应的责任，直至刑事责任。
4、实施相配套的改革。首先，应加快制定、出台《国有资产管理法》，以法律形式来规范各方的职责范围。市场经济是法制经济，故社会主义市场经济国家要以法律为依据、依法执政。在原有的国有资产管理模式下，政企不分、职责不明、出资人缺位、代理人越位、监督不力等现象时有发生，其重要原因我认为是没有一套健全完善的国有资产管理法来规范各方的行为和权责，因此改革原有的国有资产管理体制应加快制定《国有资产管理法》。其次，要进一步完善社会主义市场体系。一方面要重视劳动力市场尤其是职业经理人市场的培育，一个好的经营者，可以使快要破产的企业起死回生，进而做大、做强，而一个不好的经营管理者，可以使很有竞争力的企业走向破产的边缘，甚至破产。而职业经理人市场为国有资产经营机构选择经营管理者提供了广阔的空间，使国有资产委托代理关系市场化。另一方面要发展资本市场。国有资本要进入资本市场，充分利用资本市场，发挥上市公司的龙头作用，力争将所有授权经营企业到资本市场进行融资的渠道打通，并通过资本市场进行结构的战略调整；通过资本市场形成对经营者的外部监督和约束。
（作者单位：湖北郧阳医学院）
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