城市基础设施建设中利用外资的若干思考
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作者: 姚 宜
【摘要】开拓政府投入、银行贷款和城市自筹以外的投融资渠道，积极引入外资，是弥补我国城市基础设施建设资金缺口、提高城市基础设施建设水平和经营管理水平的重要手段。进一步鼓励外资进入城市基础设施建设，需要创造公平的市场竞争环境，建立新型投融资体制，创新投资合作方式。
【关键词】城市基础设施建设 外资
一、外资是城市基础设施建设的重要力量
随着计划经济体制向市场经济体制的转变，基础设施建设由主要靠政府投资开始向多元化投资转变。国家财政预算内对基础设施建设的投资份额逐年减少，所占比重大大降低，1999年仅占11.95％，而到2003年已降低至接近1997年的水平。尽管近10年来国家对基础建设的投资总额以年均4％的速度增长，但仍远远低于年均20％的全部基础建设投资的增幅。由此可见，单单依靠政府投入已无法满足我国城市基础设施建设需求，巨大的资金缺口需要多样化的投资渠道和资金来源。目前我国城市基础建设资金来源除了政府投入，主要国内银行贷款和城市自筹等等。虽然国内银行贷款逐渐成为城市建设的第二大资金来源，但随着银行经营体制的转变和与市场的接轨，贷款的风险度和对赢利的要求日益增高，银行利率的逐渐走高加大了借款成本和还贷压力，对于周期长、资金占用量大、利润率相对较低的基础设施建设来说，银行贷款也不宜作为城市基础设施建设的主要投资来源。
城市自筹资金进行基础设施建设主要是通过土地批租收益和城市建设维护费、市政公用设备配套费、排水设施有偿使用费等收费项目进行。这些行政性收费取得的资金与城市基础设施建设所需要的巨大投入相比是杯水车薪，仅能部分缓解城市基础设施建设资金短缺的不足，无法满足日益增长的城市化建设的巨大需求。因此，仅凭城市本身的税费收入也无法满足城市基础建设不断增长的巨大需求。
通过对城市基础设施建设资金的来源分析可以看到，基础设施建设项目投入大、回收期长、配套工程多，单靠政府投入、银行贷款和城市自筹无法支持基础设施建设不断增长的庞大投资需求。在资金缺口之外，基础设施建设和管理技术、人才的缺乏也是制约我国城市基础设施建设快速发展的一大因素。因此，积极开拓政府以外的投融资渠道，大力引入外资，是弥补我国城市基础设施建设的资金投入缺口、提高城市基础设施的建设技术水平和经营管
理水平的基本要求，也是加快我国城市化建设、推进城市化发展进程不可缺少的重要手段。
二、改革开放以来城市基础设施建设利用外资的发展历程
从1979年起，随着我国第一步外资法的颁布，我国经济建设开始了吸收外资投资建设的阶段。改革开放以来，国外资金已经成为我国城市基础设施发展的重要资金来源，基础设施建设中利用的外资总额一直不断增长。1997年基础设施建设中利用外资总额达到1351.92亿元，是1984年的58.93倍，年均增长速度达36.8％。近10年来，我国利用通过国外政府和金融机构贷款、与国外企业合资合作和外商直接投资等各种方式在供水、燃起、地铁、道桥、污水处理、垃圾处理等项目中实际利用外资达526亿元，占全国同期利用外资规模的10.6％。
在城市基础设施建设方面，利用外资的主要形式是外国政府和国际金融组织的贷款，投资重点是尽快收回资金并取得一定的投资回报。基础设施建设中利用外资始于交通建设。1981年广东率先向外商集资1.5亿港元，并自筹资金8000万元人民币改造广深公路，通过收取车辆通行费来偿还贷款。1985年交通部明确提出“有水大家行船、有路大家走车”的口号，积极推行“谁建、谁用、谁受益”的政策，交通建设进入资本市场融资的发展阶段。20世纪到90年代中后期，我国基础设施建设项目融资已经形成了信贷、股票、债券、利用外资、转让经营权等多种筹资方式。
1994年开始，我国在利用外资方面进行了结构调整，鼓励外商投资资金和技术密集型的大型基础设施建设项目，并通过BOT等融资模式吸引外商投资。我国第一次BOT模式在内地的实践是1984年由广东省政府授权香港合和实业公司开发建设的深圳沙角火力发电厂；1995年5月国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设，使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点项目。该项目获得批准和协议的签署实施，标志着中国在能源、交通等基础设施建设领域进行BOT规范化管理的正式开始。此后上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等项目相继采用BOT模式引进外资建设。多方位、多渠道的融资方式对推动我国基础设施建设和经济发展起到了积极作用。
三、外资在城市基础设施建设中的作用
1、弥补发展资金的不足
随着经济社会的发展和城市化进程的推进，对基础设施、公用事业的需求将大幅度增长。根据美国著名投资银行高盛发布的报告，从现在到2010年中国每年的基础设施投资需要1300亿美元，投资领域主要将集中在发电、公路和部分铁路以及电信行业。据统计，我国“十一五”期间每年的投资额将达到17万亿元，其中35％将投入基础设施建设。面对每年6万亿元人民币的巨额投资，从以往经验来看，中央政府和地方政府的投入最多达到20％到30％，其余都要靠政府以外的渠道和方式筹集。随着基础设施需求压力的不断提高，外资成为我国大力发展基础设施的重要投资主体，是弥补城市基础设施建设资金不足的重要力量。改革开放以来，我国基础设施建设中利用外资总额一直不断增长，1997年利用外资总额已达1351.92亿元。外资的引入和民间资本的投入缓解了建设资金的供需矛盾，加快了我国城市基础设施建设，缓解了因基础设施不足而对经济发展形成的瓶颈约束，带来了显著的社会效益和经济效益。
2、提高城市基础设施建设的技术水平
近年来，世界范围内的技术流动越来越多地依靠跨国投资作为载体，国外资本的注入不仅缓解了建设资金缺口，也带来了行业先进设备和成熟技术。吸引国外资本，是发展中国家加快经济发展和科技进步的必然选择。2002年至2005年，外商投资企业共引进技术361亿美元，约占同期技术引进合同总额的57%，是同期国有企业技术引进总额的1.6倍。由此可见，外资投入带来了大量的先进技术和成熟技术，外商投资企业对协作企业的技术援助和培训等技术转移也对相关企业的技术进步起到重要促进作用。我国开展大规模基础设施建设，对科技的需求更加迫切。基础设施建养技术、运输组织与管理技术、交通安全技术、环境保护技术等领域有一系列技术问题需要研究解决。在加大科技投入、提高自身研发能力之外，通过国外资本的注入引进国际先进技术和设备，实现成熟技术的转让，是填补我国基础设施建设技术空白、推动基础设施建设企业技术设备改造，实现行业水平提高和技术进步的重要手段。
3、提高城市基础设施经营管理水平
外资、特别是外商直接投资为我国实现企业制度创新、提高经营管理水平带来了宝贵经验。国外资本进入中国投资经营，其先进、成熟的管理经验、组织原则和经营理念让国内企业看到了与国际先进水平的差距，促进了我国企业经营管理水平和市场竞争力的提升。长期以来，由于基础设施传统上由政府专营，政府充当主要的投资主体，由于所有者缺位，加上其产品定价扭曲，在经营上一般不按市场规律运作，所以营运过程中计划经济的流弊较多，导致普遍效益低下。外资的进入与参与将使行业的经营模式产生革命性的变化，产品和服务形态的多样化、质量的显著改善和运营效益将不断提高。BOT、BTO、TOT、BROT等PFI项目融资模式的推广，大大提高了我国基础设施建设投资项目的运作效率。
四、外资参与城市基础设施建设的政策现状
为了创造良好的投资环境，吸引国外资本和民间资本投资城市基础设施建设，国家制定了相应的优惠政策，采取了一系列的鼓励措施。1997年、2002年两次颁布实施的《外商投资产业指导目录》将交通运输行业划归“鼓励外商投资产业目录”；2002年开始实施的《指导外商投入方向规定》提出鼓励外商投资城市基础设施建设。这些政策的实施，明确表达了引导外资投入城市基础设施产业的政策意图，为外资进入我国基础设施建设提供了政策依据和政策保护。在税收方面给予税收优惠，自1999年1月1日起对于从事能源、交通基础设施项目的生产性外商投资企业，可减按15％的税率征收企业所得税给予企业税收优惠，进一步促进了外资投资基础设施建设事业的积极性和能动性。在投资方式方面，颁发了“关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知”，对试行BOT项目的范围和审批程序做出了规定，政策上对融资方式的明确，推动了城市基础设施建设实践中对BOT模式的广泛应用，从资金、管理和技术等各方面极大地促进了我国基础建设的飞速发展。这些政策法规的实施为外资参与城市基础设施建设提供了法律依据，确认了外资参与基建的法律地位和社会价值，使外资在建设项目中的权益受到法律保护，极大地提高了外资投资基础设施建设的积极性，促进了我国城市基础设施建设的快速发展，进而为国民经济的健康、持续发展创造了良好条件。
五、外资进入城市基础设施建设存在的问题与建议
目前有关外资进入城市基础设施建设面临的主要问题在政策层面，存在着立法滞后、政策笼统、实施无序等问题。以公路建设为例，广东省早在上世纪80年代初就已经开始进行通过收费偿还贷款建桥修路的尝试，直到1987年才得到政策明确和法律肯定；虽然《公路法》早已做出规定，但具体落实到实践中，广东省在相当长一段时间内并无明确的主管部门对收费公路投资建设进行统筹管理，直到 1998年才明确了项目审批、设站和收费标准、收费年限的审定，改变了过去多头管理的状况。此外，有关收费公路的国家和地方性政策法规都一定程度上存在着对收费公路的建设属性定位不准确、经营性质定性不科学的问题，直接影响了征地拆迁、水电供应、劳动用工、税收减免等方面享有优惠政策，增加了建设经营成本，及对吸引外资参与建设带来了负面影响，也降低了收费公路的社会效益。
外资对城市基础设施建设的重要作用已经得到了广泛的实践证明。要吸引外资加大对基础设施建设的投入，创造市场公平竞争环境是首要任务，其核心应是收缩政府直接投资范围，放宽外资投资领域限制，打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，进一步开放交通、供水供热、垃圾处理等经营性基础设施领域，积极推行项目法人招投标制。其次要推进基础设施领域投资的市场化，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，完备相关法律法规，规范政府行为、明确投资企业的责任与权益，逐步建立起投资主体自主决策、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。此外，为鼓励外资进一步进入基础设施建设，在合作方式方面政府资本可采用联营、联合、参股或者财政补贴等多种方式进入，在投资主体多元的情况下，政府应由过去的主导地位转化为承担协调责任，协调各种投资主体的关系、引导其投资方向。
目前许多城市正在开展吸引外资进入城市基础设施建设的创新实践。“十一五”期间，上海市将通过一套成熟方案，进一步推动外资进入基础设施建设项目，每年涉及的基础建设投入将接近100亿美元。北京市政府2003年起实行了《城市基础设施特许经营办法》，明确了特许经营实行的管理模式、经营模式和融资模式；《办法》实施以来共签订包括地铁四号线在内的11个项目，到2005年第一季度吸引的外资和民间资本达110亿元人民币。外资进入基础设施建设的范围越来越广泛，正成为我国城市建设中一支不可缺少的重要力量。
【参考文献】
[1] 朱珊：我国城市基础设施建设资金来源分析[J].改革研究，2004（23）.
[2] 投资十一五：民营资本投资基建机会几何[J].新财经，2005（12）.
[3] 单雪芹：试论我国城市基础设施建设中引进外资的对策[J].重庆建筑大学学报，2000（4）.
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