鄱阳湖生态经济区农村贫困现状及政策思路
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作者: 张利国
摘要：一直以来，鄱阳湖地区是江西省农村贫困人口相对集中的区域之一。随着鄱阳湖生态经济区建设的不断深入，研究鄱阳湖生态经济区的农村贫困问题显得日益重要。鄱阳湖生态经济区农村贫困人口存在先降后升的现象。究其原因，主要是生态破坏、资金匮缺、基础设施不完善以及农村人口文化素质偏低等因素导致了贫困。应从改善反贫环境、加大扶贫资金力度、提高农村人口素质等方面优化鄱阳湖生态经济区农村扶贫工作的政策。
关键词：农村贫困；农村人口素质；农村扶贫资金；鄱阳湖生态经济区
中图分类号：F318 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2011)04－0073－07
一、引言
2009年12月12日，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》(以下简称《规划》)。这是新中国成立以来江西第一个列为国家战略的区域性发展规划，是江西发展史上的重要里程碑。鄱阳湖生态经济区位于江西省北部，包括南昌、景德镇、鹰潭3市，以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安市的部分县(市、区)，共38个县(市、区)和鄱阳湖全部湖体在内，国土面积5.12万平方公里，占江西省国土面积的30％，人口占江西省的50％，经济总量占江西省的60％。但是，长期以来鄱阳湖地区经济社会发展的基础较为薄弱，综合经济实力不强，是江西省农村贫困人口相对集中的区域之一。其中鄱阳和余干两个县是国家扶贫开发工作重点县，都昌、余干、鄱阳、乐平、德安、新干、万年等七个县(市)享受比照实施西部大开发有关政策。区内共有江西省省定扶贫重点乡镇126个，占全省的22.4％，扶贫重点村973个，占全省的22.8％。《规划》的出台，为鄱阳湖生态经济区的扶贫开发工作带来了巨大的机遇和广阔的发展空间。因此，深入了解鄱阳湖生态经济区农村贫困现状，从而有针对性地制定和完善鄱阳湖生态经济区的扶贫政策和措施，加大扶贫开发力度，必将对鄱阳湖生态经济区夯实经济发展基础，提升经济发展速度，增强区域发展竞争力起到重大的推动作用。
现有文献都是对全国或某个具体省份的农村贫困问题进行研究，或者对农户贫困问题进行研究，对某个区域农村贫困问题进行研究的很少。本文以鄱阳湖生态经济区为研究对象，深入分析该区域农村贫困人口的现状、致贫的原因，为鄱阳湖生态经济区农村扶贫工作提供理论依据和实践支持。
二、鄱阳湖生态经济区农村贫困现状分析
(一)鄱阳湖生态经济区农村贫困人口整体变化情况
表1显示，2000年以来，鄱阳湖生态经济区农村贫困人口的变化情况明显分为两个阶段。第一阶段从2000至2007年，鄱阳湖生态经济区农村贫困人口持续下降，由314750人下降到190823人，累计减少123927人，下降幅度达39.4％。鄱阳湖生态经济区农村贫困人口占全省农村贫困人口的比率由35.2％下降到28.9％，下降了6.3个百分点。第二阶段是2008年和2009年，鄱阳湖生态经济区农村贫困人口明显增加，2008年开始，国家将农村贫困标准从2007年的785元提高到了1196元，提高幅度高达52.4％，再加上2008年年初的雨雪冰冻灾害，鄱阳湖生态经济区农村贫困人口迅速上升到377071人，比2007年增加了176248人，上升幅度高达97.6％，但鄱阳湖生态经济区农村贫困人口占全省农村贫困人口的比率继续下降了0.4个百分点。2009年，鄱阳湖生态经济区农村贫困人口快速回落到247558人，占全省农村贫困人口的比率为28.6％，在2008年的基础上增加了0.1个百分点。
(二)鄱阳湖生态经济区内国家级贫困县农村贫困人口变化情况
鄱阳湖生态经济区内鄱阳县和余干县是两个国家级贫困县。表2显示，2000年以来，这两个国家级贫困县农村贫困人口的变化情况明显也分为两个阶段。第一阶段从2000至2007年，两个国家级贫困县农村贫困人口持续下降，由111529人下降到74828人，累计减少36701人，下降幅度达32，9％。第二阶段是2008年和2009年，两个国家级贫困县农村贫困人口明显增加，其中2008年农村贫困人口迅速上升到151465人，比2007年增加了76637人，上升幅度高达102.4％。2009年，农村贫困人口快速回落到99352人，下降了52113人，下降幅度达34.4％。
(三)鄱阳湖生态经济区内比照西部大开发有关政策县农村贫困人口变化情况
鄱阳湖生态经济区内都昌、余干、鄱阳、乐平、德安、新干、万年等七个县(市)享受比照实施西部大开发有关政策的县(市)。表3显示，2000年以来，七个享受比照实施西部大开发有关政策的县(市)农村贫困人口的变化情况明显也分为两个阶段。第一阶段从2000至2007年，农村贫困人口持续下降，由169032人下降到107245人，累计减少61787人，下降幅度达36.6％。第二阶段是2008年和2009年，农村贫困人口明显增加，其中2008年农村贫困人口迅速上升到204920人，比2007年增加了97675人，上升幅度高达91.1％。2009年，农村贫困人口快速回落到136051人，下降了68869人，下降幅度达33.6％。
三、鄱阳湖生态经济区农村贫困的原因及其特点
根据资料分析，鄱阳湖生态经济区农村贫困的主要原因有：
1、生态破坏制约经济社会发展，导致贫困。贫困的形成与诸多的自然、社会、历史因素有关。由于上个世纪人口政策的失误导致鄱阳湖区人口激增，随着人口持续、无序的增长，迫于生存压力，许多贫困人口开始从事与维护生态平衡背道而驰的短期行为。如围湖造田、滥砍乱伐、竭泽而渔等。由于围湖造田，河道越来越窄，面积越来越小，导致鄱阳湖区洪涝灾害频繁发生；由于滥砍乱伐，沿湖区的森林资源遭到毁灭性打击，水土流失日益严重；由于涸泽而渔，导致鄱阳湖鱼类资源越来越缺乏，许多渔民无鱼可捕。整个鄱阳湖区的生态遭到严重破坏，制约了鄱阳湖区经济社会的快速发展，从而导致农村贫困的产生。
2、资源匮乏制约经济社会发展，导致贫困。资源是一个地方经济发展的动力来源，而鄱阳湖生态经济区内煤炭、石油等资源匮乏；可利用的矿产资源很少，且规模普遍偏小。风力资源虽然丰富，但风能的利用才刚刚起步；水资源虽然丰富，但季节变化极端明显，夏季多，冬季少，利用起来不稳定；渔业资源应该是鄱阳湖区最大的资源，但近年来，由于采砂、环境污染和各种破坏湿地的行为，导致鄱阳湖渔业资源急剧减少，鄱阳湖数万名专业渔民由此陷入生产、生活的困境。资源相对匮乏，导致经济发展的动力明显不足，制约了鄱阳湖生态经济区经济社会的发展，从而导致农村贫困的产生。
3、农村基础设施不完善制约经济社会发展，导致贫困。鄱阳湖生态经济区是江西省传统的农区，因此，完善的农村基础设施是当地经济社会发展、农民脱贫致富的保障。鄱阳湖生态经济区农村基础设施不完善主要表现在两个方面。第一，农村农田水利基础设施不完善。这些年来，由于在农村农田
水利设施上投入严重不足，导致农田水利基础设施年久失修，严重老化。鄱阳湖生态经济区内农村农田水利基础设施大多数还是上个世纪50、60年代修建的，经过几十年的运转，这些农田水利基础设施的防洪灌溉能力大大下降，甚至完全丧失，导致农业生产条件日渐恶化。第二，农村道路基础设施建设落后，导致交通不畅，生产资料难以买进，农副产品难以卖出，特别是一些边远山区的乡村，由于地势险要，路途遥远，农村道路基础设施建设更加困难。另外，根据《江西统计年鉴》(2010年)的统计数据，截止2009年底，鄱阳湖生态经济区自来水受益村仅28.36％，通有线电视的村仅69.30％。这些都严重制约了鄱阳湖生态经济区经济社会的发展，从而导致农村贫困的发生。
4、农村人口文化素质偏低制约经济社会发展，导致贫困。文化素质低下是产生贫困的重要因素。由于文化素质偏低，导致人们创造经济和社会财富的能力下降。当前，鄱阳湖生态经济区农村人口文化素质偏低主要表现在以下三个方面：第一，农村人口受教育相对偏低，根据笔者的一项调查，目前鄱阳湖生态经济区内从事种植业的农民92.8％文化程度在初中以下(含)。第二，农村科技水平相对落后。由于经济条件限制，在交通、信息、市场、文化、观念等方面交流相对较少，整体而言，鄱阳湖生态经济区农村人口在素质和能力方面比其他地区要弱一些，导致家庭收入增长难度加大。三是婚育思想陈旧。长期以来，在鄱阳湖生态经济区农民的婚育观念中，占主导地位的不是晚婚、晚育、少生、优生，而是早婚早育、多子多福，导致越生越贫困。
5、其他原因导致贫困。其他原因主要有疾病、残疾、自然灾害、小孩上学等。鄱阳湖生态经济区内许多残疾人由于部分或完全丧失了劳动能力，导致生活贫困。也有许多农户本身并不贫困，但是由于疾病的原因导致家庭陷入贫困境地。同时，鄱阳湖流域自古以来就是一个自然灾害较多的区域，主要有水、旱、蝗、雪、雹、冻、疫七种，这些自然灾害均在一定程度上加剧了农村贫困的发生。20世纪90年代以来出现了一种新的贫困原因，即小孩上学致贫。在目前教育体制下，小孩上学(特别是大学)各种显性和隐性的开支已经让农村一般的家庭无法承受，因此，只有依靠借债供小孩上学，导致越读越穷。
鄱阳湖生态经济区农村贫困状况与全国农村贫困状况相比，既有共同性，也有其特殊性。共同性主要表现在以下几个方面：(1)鄱阳湖生态经济区和全国农村贫困人口的变化趋势基本一致，都处于下降的趋势；(2)鄱阳湖生态经济区和全国农村贫困的原因基本一致，即由于农村贫困人口普遍文化程度低，缺少人力资本，或处于较差的自然和地理条件下，或农村贫困地区产业结构和收入结构单一，或疾病等；(3)鄱阳湖生态经济区和全国农村贫困发生的重点区域基本一致，虽然各个县(市、区)都会有农村贫困人口，但农村贫困人口主要集中在扶贫工作重点县、重点乡镇和重点村。
鄱阳湖生态经济区农村贫困状况又有其特殊性，主要表现在以下几个方面：(1)鄱阳湖生态经济区农村贫困的一个重要原因是洪涝灾害的频繁发生。鄱阳湖地区历史上就是自然灾害频发的区域，特别是洪涝灾害比较频繁，在很大程度上导致了鄱阳湖生态经济区农村贫困的长期存在；(2)鄱阳湖生态经济区农村贫困人口脱贫意识不强。由于鄱阳湖区域历来都是江西省传统的农区，农业生产比较发达，农产品比较丰富，老百姓挨饿受冻的情况比较少见，而脱贫致富需要投入大量人力、物力和财力，相比之下，老百姓习惯于过悠闲、安稳的日子，脱贫意愿并不是十分强烈；(3)“整村推进”的扶贫方式为鄱阳湖生态经济区农村扶贫工作注入了活力。
四、鄱阳湖生态经济区农村扶贫的政策思路
根据鄱阳湖生态经济区和全国农村贫困状况的共性和特殊性，并结合鄱阳湖生态经济区建设内容，本文从政策、制度、个人等方面提出减少鄱阳湖生态经济区农村贫困人口数量，降低农村贫困发生率的政策思路。
(一)促进区域经济发展，建立良好的农村反贫困外部环境
1、努力提高鄱阳湖生态经济区内县域经济发展水平。经济发展是减少农村贫困人口的基础，只有经济较快发展才能为农村反贫困提供较充足的经济支持，才能有利于提供充足的就业岗位增加贫困人群的收入。要提高鄱阳湖生态经济区农村反贫困的能力，就要提高经济区内县域经济的发展速度，实现城乡协调发展。建议鄱阳湖生态经济区内各级政府紧紧抓住鄱阳湖生态经济区建设的契机，优化经济发展环境，着力创造一个有利于创业就业和经济发展的软硬件环境；采取措施推动民营经济发展，促进重点产业基地的建设，提高区域内的工业化水平；大力推动以城带乡、以工促农的各项政策措施，推动农业产业化水平，提高农业效益，促进农民增收；统筹经济发展，实现区域平衡发展，减少地区之间、人口之间的贫富差距。
2、建设并完善鄱阳湖生态经济区内农村贫困地区基础设施。鄱阳湖生态经济区由于经济和自然方面的原因，农村贫困地区的基础设施状况要远远差于非贫困地区。农民脱贫根本问题是农村经济发展水平的提高，只有农村经济发展，农民的收入提高，才能为经济区内农村贫困人口的脱贫奠定基础。而农村经济的发展很大程度依赖于农村基础设施条件的改善，特别是农田水利、乡村道路、电力、通讯等基础设施建设。建议鄱阳湖生态经济区内各级政府大力抓好农村地区的交通道路建设，改善农村特别是山区的交通条件，促进农村地区与外界的信息、商品的交流；完善农村水利设施，改善排灌条件和防洪抗洪能力，大力抓好农田基础设施的建设，加强对农田的综合治理和低产田的改造。提高农业生产效益和抗自然风险能力，为农村反贫困提供良好的硬件环境。
(二)加大政策和资金扶持力度，构建有利于农村反贫困的制度机制
1、建立稳定的扶贫财政投入机制。农村贫困地区作为我国区域协调发展中最薄弱的区域，农村贫困人口作为我国社会主义和谐社会建设中最弱势的群体，支持农村贫困地区和农村贫困人口的发展是公共财政义不容辞的责任。建议鄱阳湖生态经济区内各级政府将农村扶贫资金纳入每年市县财政预算，并建立农村扶贫资金随市县财政收入增长而稳定增长的机制。财政扶贫资金重点用于改善农村贫困地区农民生产、生活条件，加强农村贫困地区基本农田、人畜饮水为主要内容的基础设施建设，扶持少数生存和发展条件特别困难的农村贫困人口实行开发式移民，支持农村贫困人口、反贫困干部科技培训，增加农村贫困工作经费等。同时，积极争取国家将鄱阳湖生态经济区作为特殊类型地区给予更多的扶贫政策和资金。
2、加大金融扶持力度。缺乏稳定的资金来源已经成为制约鄱阳湖生态经济区贫困农户开展各种生产经营活动实现脱贫的瓶颈之一。建议鄱阳湖生态经济区内各级政府出台措施，鼓励金融机构以小额信贷为重点，加大农村扶贫的金融扶持力度。按照“小额流动、有效使用、持续发展”的原则，全面建立健全扶贫小额信贷制度，为贫困农户发展特色种养业、来料加工业、乡村旅游业和下山搬迁等提供小额信贷，并给予贴息支持。同时，加大对农民专业合作社、农业龙头企业和来料加工经纪人的
信贷支持力度，促使他们带动更多的贫困农户发展生产。
3、尽快建立与完善农村社会保障体系。长期以来，受地理位置以及其他政策影响，鄱阳湖生态经济区农村社会事业发展明显滞后，建议鄱阳湖生态经济区内各级政府进一步完善城乡统筹的社会保障制度，逐步取消农村人口、尤其是农村贫困人口在接受社会保障服务上的受歧视地位。在农村贫困地区，加大政府转移支付的力度，采用对农村贫困人口补贴的措施，使其能参加到按市场机制运行的社会养老保险和农村合作医疗体系中。同时，加强对社会保障体系的管理，提高社会保障体系运行的效率，使其能真正为农村贫困人口提供平等、及时的服务，在保障对象上，坚持“应保尽保”的原则。
(三)提高农村贫困人口自身综合素质，增强其反贫困的能力
1、加大农村贫困人口的文化教育与技能培训。文化水平低是导致农村贫困的一个重要因素，一方面，低文化水平不仅限制了人们的思想观念，决定了农民的思想素质低下，无法摆脱传统落后的观念。另一方面，低文化水平导致农民无法通过观念更新、技术创新脱贫致富。因此，建议鄱阳湖生态经济区内各级政府增加教育经费投入，改善贫困地区办学条件，普及义务教育，保证贫困农户子女就学，从源头上堵住新的文盲产生，逐步提高农村贫困人口整体科技文化素质，培育其自我发展能力。同时，建立和健全贫困地区科技培训网络，定期对贫困地区的乡村干部、贫困农户进行新型农民科技培训，提高贫困地区干部群众的科技素质和务农技能，为贫困劳动力转移、就业提供服务，以便更好地提高贫困农民的脱贫致富能力。
2、提高农村贫困人口在反贫困工作中的主体地位。随着鄱阳湖生态经济区建设的推进，扶贫项目、扶贫资金会越来越多，建议鄱阳湖生态经济区内各级政府提高农村贫困人口在反贫困工作中的主体地位。首先在扶贫措施的制定、扶贫项目的投向和管理运行等环节上让贫困人口充分参与，增加农村贫困人群的发言权和决策权。这样，不仅可以使贫困农户脱贫态度和行为变得更为主动，还可以使扶贫帮困工作更具针对性，并且通过贫困者的参与和监督，能够提高扶贫项目的执行质量，提高反贫困效能。其次动员贫困人口积极参与村内技术、经济合作组织，及参与村民自治的政治活动，增加其社会活动能力、主体感觉和赢得丰富的社会人际关系资源。
(四)以整村推进为突破口，确立有效的农村反贫困途径
所谓“整村推进”就是以扶贫开发工作重点贫困村为单元，以参与式村级扶贫开发规划为依据，利用政府和社会各方面支持，集中进行综合治理、整体推进，通过2年一3年的努力，使全村的生产生活条件得到较大改善，农民收入稳定增长，经济社会发展步伐加快，整村推进规划的设计目标基本实现，为重点贫困村的新农村建设创造有利条件和打下坚实基础。实施“整村推进”式的扶贫开发，努力改善农村贫困地区的生产生活条件，既是新时期农村扶贫开发的重点，也是新时期农村扶贫方式的新要求，得到了农村贫困群众的拥护和欢迎。为了进一步推动“整村推进”战略的顺利实施，建议鄱阳湖生态经济区内各级政府有针对性地做好以下几个方面的工作：
(1)搞好规划。按照“五通三站一产业”的重点建设内容，做好一村一规划，一户一摸底工作，根据农村贫困户的意愿，从最迫切的问题人手，本着缺什么补什么的原则，以村为单位，一村一策，明确目标、任务、建设内容和进度，制定发展规划；(2)突出重点。以“整村推进”为主要手段，扶一个村变化一个村，扶一个村富一个村。突出重点，不搞一刀切，一切从实际出发。把“整村推进”与农牧业产业化相结合、与各类支农项目相结合；(3)选准主导产业。根据贫困村的资源条件和生产力水平，围绕主导产业，努力实现一村一业、一村一品的产业格局。
(五)以鄱阳湖生态经济区建设为契机，探索扶贫开发工作新模式
鄱阳湖生态经济区的设立为鄱阳湖生态经济区扶贫开发带来了巨大的机遇和广阔的发展空间，加大鄱阳湖生态经济区扶贫开发力度，制定和完善扶贫政策及措施，积极探索鄱阳湖生态经济区扶贫开发新模式，必将对鄱阳湖生态经济区夯实经济发展基础，提升经济发展速度，增强区域发展竞争力起到重大的推动作用。建议鄱阳湖生态经济区内各级政府坚持开发式扶贫方针，按照新的扶贫标准，全面实施扶贫政策。继续实施整村推进、以工代赈和移民扶贫搬迁工程。对贫困人口集中、资源条件较好的贫困地区，加大产业扶贫力度，改善基本生产生活条件，开辟增收途径；对生存条件恶劣的贫困地区，实行易地扶贫；对缺乏劳动能力的农村贫困人口，加大救济和救助力度，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接；对有劳动能力的农村贫困人口，实行技能培训和转移就业扶贫，鼓励自主创业和劳务输出；实施农村危房改造，改善困难群众居住条件；实施教育扶贫，阻断贫困代际传递。
五、结语
鄱阳湖生态经济区建设是江西省委、省政府举全省之力推进的一项重大工程。长期以来，鄱阳湖地区经济社会发展的基础较为薄弱，综合经济实力不强，是江西省农村贫困人口相对集中的区域之一，因此，尽快减少直至消除农村贫困人口是鄱阳湖生态经济区建设中的一个重要议题。从鄱阳湖生态经济区农村贫困人口的变化来看，不管是人数还是占全省的比例均处于下降的趋势，说明江西的扶贫政策还是发挥了一定作用。但是导致鄱阳湖生态经济区农村贫困的因素将相当长一段时期内仍然存在，因此，在鄱阳湖生态经济区建设过程中，促进区域经济发展，建立良好的农村反贫困外部环境；加大政策和资金支持力度，构建有利于农村反贫困的制度机制；提高农村贫困人口自身综合素质，增强其反贫困的能力；以整村推进为突破口，确立有效的农村反贫困途径；以鄱阳湖生态经济区建设为契机，探索扶贫开发工作新模式将成为减少农村贫困人口的思路。
责任编校：朱星文
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