基于统筹城乡发展视角的农村人力资源开发研究

来源:用户上传      作者: 郭评生

　　摘要：加快建立城乡统一的人力资源市场，发挥好农民在建设社会主义新农村中的主体作用，推动城乡统筹发展，应坚持以城带乡，加大对农村的投入力度，改善农村人力资本，提高农民素质，加强对农民职业技能培训，解决农村剩余劳动力转移问题，建立健全农村人力资源合理开发和利用的有效机制。
　　关键词：城乡统筹发展；农村；人力资源开发
　　中图分类号：F321　文献标识码：A　文章编号：1008－2972(2008)06－0053－03
　　
　　一、当前我国农村人力资源开发的现状和问题
　　
　　在我国农村改革发展的进程中，广大农民的整体素质不断提高，一大批农村实用人才脱颖而出，为农村经济社会发展作出了积极贡献。但是长期以来，由于对农村人力资源开发相对落后，导致农村人力资源开发不能适应建设社会主义新农村、促进城乡协调发展的需要。
　　
　　1、优质人力资源总量严重不足。我国农村人口数量庞大，13亿人口中有8亿农民、5亿多农村劳动力，每年还有约600万新增农村劳动力。而规模庞大的农村劳动力资源中，有较高文化素质、技能水平和创新精神的优质人力资源则明显不足。截至2006年底，我国此类农村人力资源只有600万人，仅占农村劳动力的1.2％。拥有较多知识和实用技术、能够创造较高的劳动生产率、能够带动农民增收致富的优质农村人力资源，是发展农村经济、构建和谐农村的骨干力量。优质农村人力资源的匮乏，既是我国农村落后的结果，也是落后的重要原因。
　　
　　2、整体知识、技能水平低。现有农村劳动力资源普遍存在文化程度低、技术层次低、科技知识少的特点。初中以下文化程度的占到了88％，没有接受任何技术培训的农村劳动力竟达76.4％，而美国、荷兰、德国、日本农村劳动力中接受过职业培训的比例都在70％以上。现有农村劳动力多分布在传统种植业、养殖业，一般仅初步掌握了1至2门传统种植、养殖技术，没有发展现代农业，特别是高新技术农业、特色农林牧渔产业所需的专业知识和技能，尤其缺少农业产业化经营所需的管理能力、农产品营销能力、中介服务能力、农产品加工技术等。由于整体文化素质低，农民对现代科学技术运用少，接受现代生产技术和知识的欲望不高。在20世纪90年代，我国每年有7000多项农业科技成果问世，但只有30％～40％得到推广，10％得到广泛应用。与此同时，农业粗放经营现象非常严重，科学技术对农业增长的贡献率只有30％～40％，远远低于发达国家的水平。
　　
　　3、分布结构不适应形势发展的需要。农村地区现有农技人员主要是农业产业链的产中环节涉农学科的专业技术人员，而产前、产后环节中所需的非农学科的专业技术人员，以及综合管理人员非常缺乏。从事传统农技服务的人员多，能够经营现代农业的人员少；单一型技术人员多，复合型技术人员少；技术推广人员多，高素质综合管理和依法治农的人员少，特别是缺乏农产品加工与储藏、农产品贸易与市场营销、农业信息与中介服务、农产品质量标准、农业法律等专业人员，使得农村产业结构调整和农业走向大市场、走向现代化受到较大的约束。
　　
　　4、专业化的人力资源流失严重。农村专业化人力资源指农村地区的农业专业技术服务人员(即农技、畜牧服务人员)、乡村教师、乡村医卫人员等，他们是由农业、教育、卫生等政府部门管理，专门从事农业新品种和新技术推广、对农民进行种养殖技术指导和从事乡村教育、医疗服务的专业队伍，长期以来按事业单位人员管理，机构深入乡村基层，形成了完善的农技服务网络。随着事业单位改革的加快，政府缩编、经费减少，单位改制或撤并，人员转换身份，导致这支队伍迅速萎缩，多数地方出现了“线断、人散、网破”的局面，人员大量流失。由于农村基层环境艰苦、工作条件差、收入低、社会保障不落实等原因，大量农技人员、乡村教师和医生还在继续向工作条件较好、收入较高、社会保障完善的行业和地区流动。同时，在非农化的进程中流出的农村剩余劳动力大都是拥有一定人力资本含量的劳动力。据抽样统计，外出劳动力中，完成初中学历的人占59.5％，比调查样本农村劳动力中的初中比例高16个百分点；具有高中及以上学历的人占12.6％，比样本全体水平高4.3个百分点。
　　
　　二、农村人力资源问题的成因分析
　　
　　1、城乡分割的二元结构障碍。以城乡居民社会地位和城乡社会经济环境的悬殊差距为突出标志的城乡二元结构，是中国农村经济问题的主要症结所在，也是中国农村人力资源开发的最大障碍。从经济体制上看，改革开放前，我国实施赶超型工业化战略，强制性地使一切经济资源向城市的重工业领域集中，造成城乡两极分化，农村不仅在经济社会发展水平上滞后于城市，人力资源开发也严重滞后。从社会管理体制上来看，长期实行城乡分割的户籍管理制度、社会保障制度、医疗制度、教育制度，使农民长期处于社会福利体系之外，农村缺乏人力资源开发的环境和土壤。从人事管理政策看，计划体制下形成了严格的人力资源计划管理模式， “单位”成为城乡人力资源交流的壁垒。
　　
　　2、人力资源在三产的梯度转移。根据克拉克定律，人力资源在社会经济领域的分布，是遵从梯度转移规律的，从第一产业先后向第二产业、第三产业依次转移，也表现在从农村到城市转移的过程，即工业化和城市化过程。在城市工业化的过程中，工业部门向农业部门索取的资源，不仅是生产剩余，还包括有较高素质的劳动力。在工业化的初期，农业必须对工业积累作出很大的贡献，这种贡献包括向工业领域输送优质的人力资源。而当工业化发展到一定阶段之后，工业反哺农业、城市带动农村，就成为推动社会全面协调发展的必然选择。
　　
　　3、城乡人力资源的不平衡竞争。按照人力资源开发的一般理论，有较高素质的人力资源属于有较高增值潜力的稀缺资源，他必须与优质物质资源紧密结合才能发挥较大效用。一个地区的人力资源状况总是与其经济社会发展水平相适应的。由于城乡在自然条件、经济条件、制度条件等方面的巨大落差，使城市具有强大的吸引力，而农村的人力资源则具有强烈的流失冲动，人力资源的城乡分布必然出现严重的不平衡。如果城乡人力资源竞争状况难以改变，那么城乡差距也难以消解，并可能长期存在，甚至进一步拉大，使农村人力资源开发长期处于滞后状态。
　　
　　4、城乡教育培训投入悬殊。长期以来，政府将注意力集中在城镇，城乡教育差距进一步扩大。农村人力资源开发投入严重不足。教育培训资源特别是优质教育资源基本分布在城市，农村教育发展严重滞后，义务教育薄弱，职业技术教育发展严重滞后，导致人力资源开发水平很低。据统计，目前我国农村人口平均受教育程度为6.54年，在农村劳动力中，初中及以下文化程度占87.5％，高中或中专文化程度占11.8％，大专及以上文化程度占0.7％；而城市劳动力中上述比例分别为24.16％、

47.80％、28.05％。
　　
　　三、基本思路和对策
　　
　　统筹城乡人力资源开发，就是要坚持“以城带乡，城市反哺”的原则，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，通过各种途径的人力资本投资来提高农民的知识和技能，从整体上提高劳动者素质，促进城乡人力资源整合，最终实现城乡人力资源一体化。
　　
　　1、改革城乡分割的二元经济体制，为农村人力资源开发创造良好的制度条件。有效的人力资源开发制度，是解决农村人力资源供需缺口过大、最终实现城乡人力资源开发一体化的重要保障。而政府资源的有限性，要求在制定人力资源开发政策时，选取对促进城乡人力资源整合最有关联性的环节作为突破口。一是加快户籍制度改革。重点是消除城乡户籍差别，使户籍不再与劳动就业、居住权利、子女教育、社会保障等社会福利相联系，使户籍真正成为一种表明公民居住情况的证件，以大幅度降低劳动力迁移成本。二是进行农地制度改革，积极稳妥地推进土地流转。通过土地使用权的有偿转让，形成土地流转与集中机制，以促进农业剩余劳动力转移和农业规模经营。三是建立健全城乡统一的人力资源市场，提高人力资源的配置效率。要积极发展各种中介组织，提供及时有效信息，引导农村劳动力合理流动；加强人力市场法规建设，整顿和规范人力市场秩序，切实保障农民工的合法权益。四是统筹城乡人力资源开发公共支出制度。政府要合理安排城乡之间人力资源开发投入的比例，充分发挥公共财政的职能作用，鼓励和支持企业、个人、社会等各方面力量加大对农村人力资源开发的投入，建立农村人力资源开发的投入和社会分担机制。各级财政要在财力许可的范围内，加大对人力资源开发的投入力度。在财政投入、税收优惠等方面，重点向农村倾斜；就农村内部而言，按照财权与事权相符、公共支出用于公共领域的基本原则，政府农村人力资源开发投入重点主要用于教育培训和人力社会保障两个方面。特别应加大农村职业教育、成人教育中的引导性投入，通过政府的引导性资金，吸引社会力量投入，推进农村民办教育发展。对村两委干部、农技服务人员、兽防服务人员、乡镇村医生等农村专业人力资源，每年都应安排专项培训经费，垂直管理的职能部门应承担主要责任。在社会保障方面，重点解决村两委干部和农村专业化人力资源的社保问题。
　　
　　2、优化资源配置，引导城市人力向农村“渗透回流”。农村人力资源供需缺口过大的一个重要原因是农村人力资源存量向城市的大量流失。统筹城乡人力资源开发，必须在人力资源分布和人力资源开发投入上“削峰填谷”，调节城乡人力资源配置。一是引导城市人才到农村创业。以产业为纽带，吸引城市人力参与现代农业建设，搞好产前、产中、产后服务，建设社会主义新农村，实现城市人才与农村需求的有效对接。在调整农业产业结构，发展现代农业中吸引人才，引导其参与农业产加销一体化运作、专业化生产、集约化发展和社会化服务，搞好农业科技成果转化，优化农业品质结构，提高农产品质量，实现助农增收；在发展农村二三产业中吸引人才，即利用城市人才信息灵通、熟悉市场和现代商业运作模式等优势，引导其参与发展乡镇中小企业、农产品加工业，参与构建农村现代流通体系，推动城乡经济协调发展。二是深化城镇的人事制度改革和事业单位改革，进一步放宽放活人力资源管理体制，大力引导人力资源密集的企业和高校、科研院所、医院等事业单位，通过“柔性流动”、出资入股、个人包村帮扶、单位对口支持、科技下乡等多种形式，组织各类人才到农村参与农业产业化或开展支农服务。广泛开展利益共享、风险共担的“县校合作”、“乡院合作”、“村企合作”等，构建城乡之间人力资源与经济利益的双重链接。三是引导大学生到农村任职创业。当前，高校毕业生就业难的问题突出。但大学生队伍具有创新能力强、综合素质好、创业热情高等特点。根据预测，到2010年农村中专及以上劳动力的供需缺口在73～361万人之间，大学生将是新农村建设中人力资源开发可以挖掘的重要资源。比如，可以选派大学生任“村官”，或进行支农、支教、支医等挂职锻炼，重点充实乡村农技服务机构、乡村卫生院(站)、乡村小学和村两委、场镇社区、新兴产业，对农村进行“人力补偿”、“智力输血”。
　　
　　3、统筹城乡教育培训，加强农村人力资本投资。农村人力资源供需缺口主要集中在人力资本存量较高的人力资源上。各级政府部门要提高对人力资本投资的认识，加强对农业、农村教育工作的重视和领导；要加大农村人力资本投资力度，多渠道筹集办学资金，在保证农村基础教育的同时，加大对农村职业教育和成人教育投入；要调整农村教育结构，把农村教育重点放在基础教育的普及和职业教育的发展上；要做好外出务工人员的专业技能培训工作，以提高农民工的从业竞争力和就业稳定性。首先，普及和巩固农村义务教育。要从思想上真正认识到发展基础教育对提高未来农村劳动力素质起着关键基础的作用，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。加强农村中小学教师队伍建设，努力提高农村义务教育的师资水平。加大对农村家庭经济困难学生的资助力度，采取有力措施，保障进城务工人员子女平等接受义务教育。其次，大力发展农村职业教育。农村职业教育是最贴近农业生产和农村经济发展实践的人力资源培养方式。基层特别是县乡两级政府应把发展农村职业教育作为重中之重，加大扶持力度，通过农村职业教育，提高务工技能，推动富余劳力转移，帮助农民增收致富。积极整合城乡各类教育培训资源，把高等职业院校、农村中专学校、农村职业中学、农业广播电视学校及其他各类学校，建设成为农村人力资源的教育培训基地，把本区域内的社会公共服务机构、科研机构、科技示范基地、农业龙头企业建设成为农村人力资源的实践基地。同时，发挥远程教育的积极作用，推进建设学习型农村，力争实现城乡教育的互动发展。再次，通过以城带乡强化对农民的培训。瞄准城市工商业、服务业产业升级和居民消费结构升级所带来的对农产品需求的变化，积极开展农村实用型技能人才的培训。结合转移农村剩余劳动力，适应城市对农村劳动力的需求正在发生的结构性变化，加强对劳动力转移技能培训，打造重点优势劳务品牌。要引导城市人力资源培训机构向农村发展，参与并扩大农民培训规模，加大培养农民专业技术人员队伍和科技兴农带头人的力度。
　　
　　责任编校：文　舒

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