基于统筹规划的城乡社会保险制度建设研究

来源:用户上传      作者: 卢驰文

　　摘要：农村和农民工社会保险制度的重复建设和相互各类隔离，不仅严重损害了农民工的社会保险利益，而且造成了社会保险资源的巨大浪费。整合改革社会保险制度既是完善社会主义市场经济体制所必需的，又是维护广大农民工和城镇职工社会保险利益所必需。整合改革社会保险制度，一方面要统一同类群体社会保险制度，另一方面要建立各类群体社会保险相互衔接的制度。统一同类群体社会保险制度有助于建立各类群体社会保险相互衔接的制度。
　　关键词：农民工；养老保险；统筹账户
　　作者简介：卢驰文(1968-)，男，江西余干人，经济学博士，上海政法学院社会学与社会工作系讲师，主要从事中国社会保险统筹研究。
　　中图分类号：C912.8　文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2008)01-0079-03　收稿日期：2007-10-21
　　
　　一、统筹城乡建设社会保险制度的必要性
　　
　　由于中央授权各地方政府建立农村及农民工社会保险制度，导致与农民有关的社会保险制度重复建设，造成了管理的混乱和社会保障资源的极大浪费。与农民有关的社会保险制度五花八门主要体现在以下几个方面
　　首先，全国各地的农民工社会保险制度差异性很大。就目前的实践来看，对于农民工社会保险制度设计大体分为两类方案：第一，单独建立农民工社会综合保险制度。上海、成都和大连等市实行了综合保险制度，尽管这些城市对农民工实行的是同一类型的社会保险制度，可这些城市的农民工综合保险还是有区别的。第二，基本上与城镇职工适用同一种模式。尽管北京、南京、广州、南昌等城市对农民工实行与城镇职工大体相同的社会保险模式，但各地的缴费比例和缴费基数不相同，享受的待遇肯定不尽相同。总体而言，北京市农民工社会保险方案和城镇职工的还是有较大区别。由于制定农民工社会保险制度的权力下放到各统筹地区，各统筹地区对设计农民工社会保险制度的看法和目标不一致，所以设计出来的方案五花八门。这些社会保险制度导致“城乡社会养老保险制度难以对接”(卢海远，2004)。
　　其次，各地区被征地农民的社会保险制度差异性也很大。各地对被征地农民安置的做法不一样。有些地方由村集体和被征地农民按照城镇职工缴费标准，采取一次性缴费的方式加入城镇职工社会保险体系；有些地方由村集体和被征地农民按照低于城镇职工缴费标准，一次性缴费加入城镇职工社会保险体系；有些地方将被征地农民纳入农村社会养老保险体系，现行农村社会养老保险制度不足以保障被征地农民的基本生活，有些地区政府为了解决被征地农民的社会保险问题，将农村社会养老保险制度进行了完善。比如：青岛城阳区按照统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式，把被征地农民纳入到农村社会养老保险体系之中；北京市大兴区针对被征地农民创建了个人账户与储备调剂金相结合的农村社会养老保险模式。有些地区针对被征地农民单独建立社会保险制度，比如：2003年10月，上海市颁布了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，将被征地农民纳入到小城镇社会保险体系。由此可见，被征地农民的社会保险制度也是多种多样，这说明全国各地对被征地农民的安置不太规范，难以真正维护广大被征地农民的切身利益。
　　再次，农村社会养老保险制度的千差万别，说明在维护农民利益方面存在不规范的做法，难以得到广大农民拥护。农村社会养老保险虽有民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》作为制度基础，但各县都根据本县实际制定了农村社会养老暂行办法，2000多个县(市)制定的方案肯定各不一样。由于没有明确的集体补助标准，导致各地执行农村社会养老保险制度过程中出现同一单位集体补助过分悬殊，遭到一些农民的抵触。“从10多年来农村社会养老保险实践的经济绩效分析，其效率在大部分农村地区并不理想(庹国柱、王国军，2002)。”
　　最后，与农民有关的社会保险制度存在重复建设问题；不仅损害了广大农民的社会保险利益，而且“多元化制度供给是社会保障资源的一种浪费”(杨翠迎，2005)。
　　农村和农民工社会保险制度的重复建设和相互割离，严重损害了农民工的社会保险利益。目前，国家在农村推行大病医疗保险制度，实行农民大病医疗保险统筹。北京市对外来农民工也实行医疗保险制度，但对发生在北京市以外的医疗费用不予报销。而国家正推行的大病统筹制度正是按照户籍制度进行的，也有严格转院治疗程序，没有通过正规的转院程序发生的大病医疗费用也无法报销。假设：一个在北京打工的四川农民在北京患大病，如果他选择在北京治疗，就很可能无法享受四川农村大病医疗保险；如果他选择在四川治疗，就无法作为农民工享受北京的医疗保险，而且回家要花不少路费，还可能耽误病情。北京的农民工医疗保险是以他劳动报酬一部分参加的社会保险，按理这个四川农民工应该享受这种保险待遇；而他在自己的家乡四川也参加了国家推行的大病保险，不仅国家一年为他拨款20元，他本人一年也交了10元，甚至更多。正是国家没有统筹建立农民和农民工的社会保险制度，导致农民工参加医疗保险的利益受损。
　　浙江的城市化进程速度是很快的，假设一个浙江农民参加了本地的农村社会养老保险，已经缴费8年，包括集体补助共缴费4000元；他又在广州的一个企业打工并参加了6年农民工社会保险缴费，广州农民工的社会养老保险缴费比例和城镇职工相同，6年共缴纳养老保险费28000元(包括企业缴费和个人缴费)；此时，这个农民的1亩土地被征用，获得补偿金40000元，浙江省政府要求把被征地农民纳入城镇职工社会保险体系，但必须从征地补偿金中抽出一部分一次性补交社会保险费。一般选择最低标准，即以所在统筹地区的上年平均工资的60％作为缴费基数，个人账户占8％，统筹部分为20％，便于计算以平均工资为1000元计，补交15年的养老保险费为30240(15×12×1000×60％×28％=30240)元，即这个农民一次性要补交15年的养老保险统筹部分和个人部分共30240元。如果全国城乡社会保险制度是统筹建立的，那么这个农民就可以把农村社会养老保险缴费和农民工养老保险缴费充抵，抵扣补交款后还有1760元剩余。而现行的社会保险制度是分割独立的，特别是统筹部分不转移，导致这个农民处境尴尬。如果农村社会养老保险费不能转移到城镇职工社会保险账户中，他必须用土地征用补偿金中的30240元补交城镇职工养老保险费。如果农村社会养老保险费可以转移到城镇职工社会保险账户中，他也要用土地征用补偿金中的26240元补交城镇职工养老保险费。正是因为他感到有了城镇职工社会保险，就可能会盲目地退出农民工社会保险，不过退保只能领取个人账户中8000元[28000×(8％/28％)=8000]，其中统筹部分20000元就无法再享受。退一步说，即使不盲目退保，如这个浙江农民在广州不能缴费满15年，也同样不能享受广州养老保险统筹部分。换句话，即使这个农

民不退保，由于流动性就业，他也未必能享受到广州农民工统筹部分。可见，统筹建立全国城乡社会保险制度，有利于促进中国的工业化和城市化，是维护农民和城镇职工社会保险利益的重要途径。
　　
　　二、统一同类群体社会保险制度
　　
　　统筹城乡建设社会保障制度，“就是要把农村和城市社会保障作为一个有机统一的整体加以规划，逐步建立覆盖全社会的社会保障制度，使得城市和农村居民能够享受平等的社会保障(孟醒，2005)”。当前，我国农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、被征地农民社会保险制度、农民工社会保险制度和城镇职工社会保险制度同时在运行。为了避免社会保险制度的五花八门和相互割离，为了搞好城乡社会保险关系的衔接工作，国家在深化各类社会保险制度改革之前，必须对各类社会保险制度进行整合和规范。
　　首先，统一城镇职工社会保险制度。统一城镇企业基本养老保险制度、统一企业养老保险费率、统一筹集和管理使用基金、统一企业养老保险经办机构和人员管理、统一实行基本养老金社会化发放。做到城镇企业职工社会保险的基本政策统一，只是各类基金的管理层次不一样。机关事业单位也按照城镇企业职工社会保险的模式进行改革。
　　其次，统一农民工社会保险制度。整合全国农民工的社会保险制度，做到农民工社会保险缴费比例、缴费基数、待遇标准、基金管理和基金监管等方面的统一。第一，农民工基本养老保险缴费比例应该和城镇职工完全相同，社会养老保险基金直接由中央负责统筹，农民工的养老保险的享受条件及待遇水平与城镇职工完全相同。第二，医疗保险只由用人单位缴费，大概为工资的4％，个人不缴费，只建统筹账户，不建个人账户。第三，不设农民工失业保险项目。鉴于全国各地农民工养老保险缴费比例高低各不一样，建立中央统筹的农民工养老保险制度之初，建议给予各统筹地区几年的过渡期，允许各地逐渐调高缴费比例。养老保险缴费比例可按以下档次逐步调高，第一档：用人单位缴费比例10％，个人缴费比例4％；第二档：用人单位缴费比例15％，个人缴费比例6％；第三档：用人单位缴费比例20％，个人缴费比例8％。用人单位缴费比例和个人缴费比例之间的比值保持固定，有利于个人账户与统筹账户资金数量关系的推算。我国已有一部分地区(如北京、广州、福州等)农民工的养老保险缴费比例和当地城镇企业职工完全一样，一步到位也有一定的实践基础。分步到位和一步到位相比，笔者更主张一步到位。
　　再次，统一被征地农民的社会保险制度。被征地农民社会保险制度，实际上是被征地农民一次性补缴社会保险费的制度。目前，农民工社会保险制度尚不完善，农民参加农民工社会保险的人数较少，为保障被征地农民的基本生活，各级政府要求被征地农民纳入社会保险体系。随着时间的推移以及农民工社会保险制度的完善，参加农民工社会保险的农民越来越多，被征地农民补缴社会保险费的人数也会减少。尽管被征地农民补缴社会保险费的人数可能会减少，但相当长的一段历史时期，被征地农民补缴社会保险费的问题仍然存在。为了规范被征地农民补缴社会保险费的办法，国家应统一其缴费比例、缴费基数、待遇标准等。缴费基数是以统筹地区的上一年的平均工资为准，还是以统筹地区的上一年的平均工资的60％为准，都需要国家给予明确规定。被征地农民补缴社会保险费的缴费比例是按照个体工商户的缴费比例，还是按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)，国家也要做出明确规定。笔者认为，被征地农民补缴社会养老保险费以统筹地区的上一年的平均工资的60％为基数，缴费比例以个体工商户的缴费比例为准，补缴15年的养老保险费。鉴于被征地农民人数众多，以最小缴费基数，以最低缴费比例，以最少缴费年限补缴社会保险费，这样会加大养老保险基金的收支缺口，会拉低城镇职工基础养老金的发放水平。2005年12月国务院对基础养老金的计发办法作了调整，建立了缴费年限与基础养老金待遇挂钩的制度。城镇职工以最低缴费基数缴纳社会保险费，通常不会满足于缴费累计15年。以最低缴费基数缴费的职工也未必一辈子按最低缴费基数缴费，个体工商户也未必满足于缴费累计满15年，并非各地都允许所有个体工商户按照最低缴费基数缴费。为了保护耕地，提高耕地的价格，也为了保护其他职工的社会保险权益，缴费基数以统筹地区的上一年的平均工资为准，按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)，补缴国家规定享受基础养老金的最少缴费年限的养老保险费。随着基本养老保险统筹层次的提高，基础养老金与对统筹账户贡献的正相关度将会逐步提高；被征地农民以统筹地区的上一年的平均工资为缴费基数，并按照城镇企业职工的缴费比例(单位缴费比例和个人缴费比例之和)补缴养老保险费，也有利于维护被征地农民自己的利益。
　　地方政府要求征地必须事先把被征地农民一次性补缴社会保险费的方案上报到劳动保障部门批准，在征地补偿时优先补缴被征地农民的社会保险费，否则，不能实施开发计划。
　　最后，统一个体工商户以及其他个体职业者的社会保险制度。全国各地个体工商户以及其他个体职业者的社会保险缴费比例也不完全相同，普遍而言，其缴费比例低于城镇企业职工的缴费比例。上海市2002年8月个体工商户社会保险缴费比例为：(1)养老保险――个体业主为自己缴付18％，为帮工缴付10％；帮工自己缴付8％。(2)医疗保险――个体业主为本人缴费的比例为8％，为其帮工缴费的比例为7％；帮工自己的缴费比例为1％。(3)失业保险――个体业主为自己缴付3％，为帮工缴付2％；帮工自己缴付1％。江苏省从2006年7月1日起，个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例统一为20％(个体工商户中的雇工个人缴纳8％，雇主为其缴纳12％)；个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的月缴费基数为上年度全省在岗职工月平均工资。各地个体工商户以及其他个体职业者的社会保险制度也应该统一，对缴费比例、缴费基数标准进行统一规定。缴费基数标准究竟是以统筹地区上一年在岗职工平均工资为准，是以上一年在岗职工的平均工资的60％为准，还是否与城镇职工缴费基数的确定方法相同，都要做统一的规定。
　　我国的农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度，也属于个体农民的社会保险制度，不过，这两大保险事业都需要政府的财政补助才能办好。由于国家的财力有限，农村的两大保险制度还属于起步阶段，只是少数发达地区推行得比较好，而广大的中西部地区推行困难重重；进一步而言，即使在发达地区，和城镇职工社会保险的人均保费相比，农村的两大社会保险也只能算低水平的保障。随着工业反哺农业的能力增强，随着城市支持农村的能力增强，这两大农村社会保险制度也需要进一步整合和完善。
　　
　　三、建立各类社会保险关系的衔接制度
　　
　　首先，要建立农村社会保险与农民工社会保险关系相互

衔接的制度。目前农村社会保险采取自愿参加的方式，农民可以不参加农村社会养老保险，也可不参加新型农村合作医疗。在单独研究农村社会养老保险制度时，确实需要把强制性列入其制度的内容之中；可是把农村社会养老保险和农民工养老保险相比较起来，农民工养老保险对农民生活的保障作用远远大于农村社会养老保险。孤立研究新型农村合作医疗制度，必然认为强制性是新型农村合作医疗制度的基本特征。可农民工医疗保险是国家强制执行的保险项目，而且其对农民工健康保障作用远远大于新型农村合作医疗。可大多数地区农民工医疗保险没有个人账户，只有统筹账户，而且缴费比例也低于城镇职工医疗保险。国家为了解决农民因病致贫和因病返贫的问题，中央政府和地方政府对新型农村合作医疗给予了财政支持，新型农村合作医疗制度是一项惠农政策。一些地区政府也对农村社会养老保险给予了财政补助。但是农民工外出务工的工作又不稳定，如何维护农民工的社会保险权益?
　　这就需要建立全国联网的社会保险信息系统，给每个公民发放一个社会保险号和一张社会保险卡。政府给予农民社会保险财政补助之前，农民必须按规定交纳社会保险费，政府给予农村社会养老保险和新型农村合作医疗的财政补助也在社会保险卡上做记录。凭此卡可以查询农村社会养老保险和新型农村合作医疗缴费信息，也可查询农民工养老保险和医疗保险缴费信息，还可以查询城镇职工社会保险缴费信息。在农民工医疗保险和新型农村合作医疗之间，农民工必须至少参加一种，不过，允许农民优先选择农民工医疗保险。没有参加农民工医疗保险的农民必须参加新型的农村合作医疗。农民工养老保险能够保障农民工老年基本生活，农村社会养老保险现阶段只是补贴老年农民的生活。故在农村社会养老保险和农民工养老保险之间，农民工养老保险则成为强制性保险，农村社会养老保险则成为自愿参加的保险，而且农民(包括农民工)至少要参加其中的一种。在农民没有参加农民工养老保险时，农村社会养老保险就成为强制性的保险，当地政府有义务促使农民参加农村社会养老保险。所有这些，完全可以通过社会保险信息系统查询农民的缴费情况，无论农民在家还是外出务工，农民户籍所在地的乡镇或县政府部门，都能了解辖区内的农民的缴费信息，从而能够有针对性开展农村社会保险工作。如农民工既参加农村社会养老保险，同时又参加了农民工养老保险，可他没有缴满农民工养老保险规定的可享受基础养老金的最少缴费年限，他的农村社会养老保险账户的资金可以作为一次性补缴费用，转入他的农民工养老金账户；若还不够，可以补缴现金。补缴资金当然要分成两部分，即统筹部分和个人部分。
　　其次，要建立城乡社会保险关系相互衔接的制度。如果农民只参加了农村社会养老保险，其户籍转为城镇户口，并希望能享受城镇职工养老保险，其农村社会养老保险账户的资金也可以作为一次性补缴城镇职工养老保险费转入城镇职工养老保险账户，倘若还不够，可以补缴现金。如农民工既参加农村社会养老保险，同时又参加了农民工养老保险，其户籍转为城镇户口，并希望能享受城镇职工养老保险，那他的农村社会养老保险账户资金和农民工养老保险账户的资金，也可以作为一次性补缴城镇职工养老保险费转入城镇职工养老保险账户。假设：不考虑利息因素，该农民对农民工养老保险统筹账户贡献了8000元，其农民工个人账户资金为3200元。该农民对农民工养老保险统筹账户贡献的8000元也应作为补缴城镇职工养老保险费转入到他的城镇职工养老保险账户。即使不能转移这笔资金，也应该得到承认，即在其补缴城镇职工养老保险的总费用中核减这8000元。一旦农民工养老保险实现中央统筹，这个问题就更好解决。因此，无论农民工还是城镇职工的社会保险信息都必须包含各个时期个人缴费比例和用人单位缴费，以及划入个人账户的比例和划入统筹账户的比例，有利于计算参保人员对统筹账户贡献的资金。随着基本养老保险统筹层次的提高，基础养老金与参保人员对统筹账户的贡献的正相关度必将越来越高，这都要求记录参保人员对统筹账户贡献资金的数量。
　　此外，城乡社会保险关系的衔接不仅包括养老保险关系，而且包括医疗保险关系。医疗保险虽和养老保险不同，但也有类似支出。年轻人发病的概率小，人均年治疗费用低；而老年人发病概率大，人均年治疗费用高。年轻人和中老年人医疗保险缴费费率完全一样，而且离退休人员不缴纳医疗保险费或以较低的费率交纳医疗保险费。吸纳年老的人加入城镇职工医疗保险体系，则会加大医疗保险基金的收支缺口，加大统筹地区政府的财政兜底责任。故建立城乡医疗保险关系衔接的制度，对维护城市化农民的利益和政府控制财政兜底的风险，也是十分必要的。

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