基于“钓鱼”执法的行政伦理审视
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作者: 张 震 彭著娟
【摘要】 09年10月上海的“孙中界事件”引发了社会高度关注,一些学者从法律、道德的角度进行了分析和探讨,本文拟从伦理的视角来讨论行政执法人员在执法过程中可能面临的困境,并分析其原因,试图找到化解困境的途径。
【关键词】 “钓鱼”执法 行政执法 行政伦理 伦理困境
一、“钓鱼”执法案例陈述
2009年10月14日晚,上海浦东新区男子孙中界在驾车途中被城管执法部门“钓鱼执法”,被处罚10000元罚款并扣其车辆。后因孙中界对执法过程心存疑义而自断手指以示清白,此事引发了社会各界高度关注。上海市政府彻查后在10月20日对外公布调查结果不存在“钓鱼执法”问题。公布一出,遭到社会各方质疑,经再次调查后在10月26日公开承认 “孙中界事件”使用了不正当取证手段,并向公众作出公开道歉。
孙中界事件引起了社会各界对执法程序和政府公信力的质疑,也动摇了社会人心向善的良知。到底是执法背后的利益链条促使?是法律的不规范使行政执法人员无心犯错?还是执法人员其实处于明知不可为却还不得不为这样的困境呢?一部分学者认为是法律规制的原因,一部分学者认为是政府的公权力滥用或是行政人员的道德素质原因,本文认为原因是多种多样的,但大多数人在谴责行政人员行为失范的时候却没有更多的考虑到行政人员在执法的过程中可能面临的两难选择。因此,本文从行政伦理的角度去探析潜于“钓鱼”执法背后执法人员在执法时可能存在的两难困境。
二、“钓鱼”执法中的行政伦理困境
(一)实体正义与程序正义选择的困境
“实体正义”和“程序正义”是源自法律的理念,应用在本文“钓鱼”执法事件上,我们可以理解为目的与手段的关系,即“钓鱼”执法这种执法方式的直接目的是为了调查某些极具隐蔽性的特殊违法行为,最终目的是为了维护社会秩序和公共利益,其目的是善的,但执法人员采用了不合理的取证手段,甚至使用了缺乏道德性的行政行为。[1]孙中界事件值得让我们思考:行政执法人员在日常的执法过程中,很多时候都会遇到这样的困惑,到底应该是追求目的的善而不择手段,还是应该看着社会秩序混乱和不公平现象而摇头叹息?这是一个十分现实的行政伦理问题。在“钓鱼”执法中,为了维护公共利益所使用的执法手段却侵害了当事人的合法权益,可是不用这样的手段又很难保障公共利益的实现,这是一个选择的困境。
(二)执法主体“公共人”与“经济人”角色的冲突
执法主体“公共人”与“经济人”角色的冲突,是行政人员角色冲突的其中一种表现形式。执法主体作为个体的公共人,同时也具备“经济人”的属性,即有追求自身经济利益最大化的倾向。库柏认为,公共利益无疑具有价值优先性。但是,公共选择学派却认为,公共人也会将个人利益凌驾于公共利益之上,维护公共利益只是被当作实现自身利益的手段或途径。回到案例“孙中界事件”上来看,有资料揭露是由于上海市交通管理局背后一系列的经济利益链条所致,从伦理的角度看,执法主体在执法时既想维护公共利益,又想最大限度的保障个人的经济利益。这种在公益和私利之间的道德判断和选择虽不被大多数人理解,却也确实是个难以避免的行政伦理困境问题。
三、行政执法伦理困境的成因分析
(一)行政环境的影响
行政环境包括社会文化、经济、政治等环境。社会文化环境主要是指长期历史发展过程积累和形成的带有社会普遍性的心理、思想和行为定势、习惯,比如中国传统文化的“官本位”和“人伦文化”的影响,使官员很难将自己作为官员的角色同其作为别人亲朋的角色分隔开来。经济环境的影响主要是因为我国处于转型期和国际化趋势的阶段,人们的价值取向随经济也向多元化方向转化。并且西方资产阶级的拜金主义、享乐主义、极端个人主义也慢慢渗透到行政管理领域。政治环境的影响是指我国长期以来形成的党政不分等缺陷,对于行政人员来说,容易产生对谁负责的矛盾。[2]
(二)行政伦理体制的制约
行政伦理体制的制约表现在行政伦理规范的体系化和法律化建设欠缺。我国现有的行政伦理规范有《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员行为规范》等,但比较零散不成体系,往往多是政治说教,忽视对行为的监督惩罚。行政伦理规范一直尚未形成制度化和法律化,这在相当程度上制约了行政人员行为的全面性和可操作性。
(三)行政执法人员思想道德素质的影响
行政人员虽然有追求个人利益的自由,但因为其掌握着公共权力,就应当有维护公共秩序和公共利益的责任和义务。行政人员同时作为公共人和社会人,当公与私发生冲突时,作出的道德和价值选择与其思想道德素质高低直接相关。如果政治素质、法律素质不高,公仆意识薄弱,那么容易抵档不住各种利益的诱惑而出现行政行为失范的现象。
四、化解行政执法伦理困境的应然路径
(一)行政执法法律伦理文化的培育
法律的运行必须要有文化的支持。法律的运行不仅仅是国家意志的实现,从更大的环境来说,也是文化的实现。我们有必要呼唤和建立一种法治、公平、正义、效率和社会良知的社会伦理和社会法律文化,从应然层面实现一种和谐的法律精神和社会秩序,以此映照和引导着我们的行政执法和裁量行为。[3]
(二)行政伦理制度化与监督体制的完善
1.加强行政伦理法制化建设
我国在行政伦理法制化建设方面已取得了一定的成绩,但是仍然存在不足,如将公务员的纪律、义务与伦理规范混为一谈,没有相应的组织制度保障等。因此,我们应该在借鉴国外先进经验的同时,结合我国具体实际情况进行行政伦理法制化建设,加强行政伦理立法。[4]
2.完善行政伦理的监督机制
要及时揭露道德失范,使行政人员提高办事效率,需要完善行政伦理的监督机制,我们可以借鉴西方国家的先进经验,同时结合本国国情,比如可以设立伦理委员会办公室,建立专门的机构来监督管理行政伦理规范的执行情况,防止并减少道德失范现象的产生。
(三)个人伦理精神的培养
个人伦理自主性内涵包括:在政治团体的价值与个人良知范围内作为;维持及发展个人价值、信仰、信念、世界观及生活的顺序之知识;对不符合组织任务、专业守则及政治良知的价值加以质疑等内容。它要求行政人员注重自我约束、自我管理、自我提升伦理素质、培养合理的价值观,树立自己的伦理底线──捍卫公共利益、追求社会公平、公正、仁慈、善良等,在组织内保持自己的伦理自主决策。[5]
参考文献:
[1] 武重阳.“钓鱼执法”合理性之考量 [J]. 法律与社会, 2009,12.
[2] 李志文. 行政伦理视角下行政人员的角色冲突及其对策 研究 [D]. 南昌大学MPA教育中心,2007,11.
[3] 聂华. 交通行政执法自由裁量权的伦理缺失及其重塑 [D]. 南京师范大学硕士学位论文,2007,5.
[4] 洪艳. 浅析我国行政伦理制度化建设的途径 [J]. 今日南 国,2008,2.
[5] 曹启胜. 我国公共行政人员在行政实践中的伦理冲突与 应对模式 [D]. 厦门大学硕士学位论文,2005,10.
作者简介
张 震, 电子科技大学政治与公共管理学院博士生导师
彭著娟,电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生
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