关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考

来源:用户上传      作者: 李宗明

　　【摘 要】为适应建设社会主义新农村要求，临沂市国土资源局将挂钩试点工作作为建设社会主义新农村的重要内容，周密部署，科学规划，合理布局，确保挂钩试点工作规范实施。
　　【关键词】临沂市国土资源局 挂钩试点工作 城镇建设 农村建设
　　
　　为全面推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，临沂市国土资源局精心组织，周密部署，科学规划，合理布局，确保挂钩试点工作规范实施。为适应建设社会主义新农村要求，将挂钩试点工作作为建设社会主义新农村的重要内容，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设标准，科学布局，合理规划，实行“六个统一”。（即：统一规划、统一标准、统一安置、统一部署、统一复垦和统一验收），确保实施质量，努力把项目区建设成为社会主义新农村的示范区。
　　
　　一、意义
　　
　　1.通过挂钩项目的实施，可利用挂钩周转指标，减少利用年度建设用地指标，将有限的年度建设用地指标用于急需使用的重点项目上。同时，通过实施“挂钩”计划可以将农村建设用地整理出的指标（待上级审批后）用于乡镇或城区建设，解决了规划建设用地计划指标不足的问题。
　　2.通过实施“挂钩”计划，有利于推动新农村建设，促进农村居民点的聚集布局，改善农村居民的居住条件和生态环境质量，加快缩小城乡差别，进一步提高农业生产条件和劳动条件，提高防洪排涝标准，节约水电，提高土地生产力，适应机械化作业和现代化农业发展的要求。
　　3.从资源可持续利用角度看，有利于土地利用总体规划的实施，协调好与农、林、水利、建设、环境等部门用地关系，保护了基本农田，有效增加耕地面积，有利于实现耕地总量动态平衡。
　　
　　二、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩原则
　　
　　1.突出规划重点。围绕提高建设用地对经济社会可持续发展的保障能力，进一步化解城镇建设用地供需矛盾，强化增减挂规划在控制建设用地规模、优化用地布局、调整土地利用结构和配置土地资源等方面的作用，以增加临沂市城区、县城区、开发区建设用地规模，提高农村生产生活条件为重点，有针对性地做好增减挂规划编制工作。
　　2.做好基础研究。总结我市集约节约用地经验和第一批增减挂钩试点经验，分析增减挂钩工作中存在的问题，提出解决问题的对策。充分利用土地调查成果，做好城镇建设用地预测和农村建设用地减少潜力研究，增强规划的前瞻性、科学性和实用性，实现规划在国民经济发展中的宏观调控能力。
　　3.做好规划衔接。增减挂专项规划是土地利用总体规划的重要组成部分，要与土地开发整理专项规划相衔接，满足“十一五”期间临沂市经济社会发展的需要。市、县区同时预编增减挂专项规划，自上而下进行审批。市级规划要贯彻全市发展战略，参照全省土地利用总体规划影子规模，体现临沂特色，促进区域经济发展。
　　4.兼顾各种关系。正确处理政府、村庄和企业的利益关系。尊重农民的意愿，维护集体和农民土地合法权益。
　　
　　三、实施“挂钩”的可能性分析
　　
　　1.早在八十年代，当时用地无规划管理，多数农房采取在原自然村就地翻建、加建，没有完整的居住布局，造成自然村内住宅分布较散，村内不少荒地、自留地，村落的环境没有得到有效的治理，缺乏必要的公共服务设施；同时在建设中占灌溉条件势较好的耕地，对荒地、低洼地利用不足。
　　2.建筑杂乱、容积率低。农村建设用地大多历史悠久，不同年代、不同结构的建筑物相互交叉，相互之间缺乏统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非常普遍。当前大多数村庄的房屋、农舍等建筑均存在以下问题：一是朝向各异，前后错落不齐，小巷弯曲，村庄道路质量较差；二是村庄内旧外新，建筑层次差别大、式样种类多；三是功能混杂，缺乏公共活动场所。
　　3.“空心村”现象普遍。就单个农村居民点自身的发展而言，其用地方式大多以外延式扩展为主，而忽视对原有农村居民点的内涵挖潜，使农村居民点用地规模在不断扩大，而老的农村居民点用地不断荒废；同时，部分村民逐渐富裕起来，纷纷在城里或集镇购房建房，造成宅基长期闲置，成为“空心村”。
　　
　　四、存在问题
　　
　　从目前挂钩进展情况来看，挂钩工作主要存在如下几个问题：
　　1.政府重视程度不够。主要是乡镇政府对“挂钩”试点工作认识不到位，不能正确理解“挂钩”工作的重要意义；部分乡镇政府还认为“挂钩”试点工作是国土部门的事情，对此项工作的开展不够积极，和国土部门配合不够主动。
　　2.启动资金短缺，拆迁工作难度较大。拆迁工作需要地方政府先期投入拆迁资金，用于安置被拆迁群众，如果“挂钩”工作在全市展开，地方政府肯定拿不出这么多的资金启动，只有采取分期付款，群众虽想拆去现有旧房重建新房，但由于拆迁安置资金难以在最短时间到位，群众对此事必有意见，形成不稳定因素。
　　
　　五、几点建议
　　
　　1.主体要明确。实施“挂钩”规划的主体是乡镇人民政府，各乡镇要相应成立专门的领导机构，负责此项工作的组织开展。结合各乡镇正在开展的新农村建设康居示范村建设，制定年度实施规划，报省国土资源厅审批，国土资源部备案后组织实施。
　　2.启动资金要予以保障。地方政府在实施“挂钩”规划的过程中必须承担两笔费用：一是拆旧的拆迁费，二是土地复垦费。由于此项费用必须由地方政府先期投入，可从每年的土地复垦专项经费、土地出让金等费用中拿出部分资金用于此项工作的启动，待结余用地指标后，调剂到城区进行土地报批，再出让取得一定的土地收益，进行循环使用。
　　3.使用“挂钩”指标要限期归还。归还的途径是通过拆旧区进行土地复垦出耕地，经验收合格后，部分耕地用于归还上级分配的指标，剩余部分耕地指标才能调剂到城镇建设使用。
　　4.要充分调查论证，避免“挂钩”工作的盲目性。“挂钩”工作虽然促进了农村建设用地布局的集中集聚，提高了土地节约利用水平，但缺少调查论证，将无功而返。因此，各乡镇在实施“挂钩”之前，需对拆旧区和建新区的实际情况作深入调查了解，选好拆旧区和建新区，避免占用基本农田，尽量少占用耕地。
　　（作者单位：山东临沂市国土资源局）

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