地方政府绩效评价指标体系设计的导向和原则研究

来源:用户上传      作者: 石富覃

　　内容提要：政府绩效评价是政府绩效管理的重要手段，建立一套科学、可行的评价指标体系是开展政府绩效评价的核心和前提。进行绩效评价指标体系的理论研究与探索，有利于建立经常化、法制化、可操作的政府绩效评估指标体系。本文结合兰州大学中国地方政府绩效评价中心在甘肃开展地方政府绩效评价的情况，经过实证研究，提出了在进行绩效评价指标体系设计时体现评价导向功能的三条途径和四条指标设计原则，有助于推进政府绩效评价理论与实践工作的开展。
　　
　　关键词：地方政府；绩效评价；指标设计；导向；原则
　　中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)03-0140-04
　　
　　政府绩效评价指运用科学的评价工具，对政府的行政行为、公共产出及其效益进行客观、公正的测试、分析和比较，是政府绩效管理的重要手段。它“是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具”[1]。
　　政府绩效评价涵盖了政府公共政策、公共产品、公共项目、公共服务等多个方面，既有对政府工作人员绩效的评价，也有对政府部门绩效的评价。从评价的形式来看，有内部评价和外部评价两种基本形式；从评价方法的选择来看，既有客观性评价――指标体系评分表评价，也有主观性评价――公众满意度评价。新公共管理顾客理论认为，政府是受雇于公众的公共事业经营者和管理者，公众是公共服务的接受者和使用者，所以，公众既是政府的“雇主”，又是政府的“顾客”，顾客对服务提供者的服务质量最具有发言权。这一理论为实施外部绩效评价提供了重要的方法论基础。进行政府绩效外部评价，对于促进政府尊重公众的意愿和要求、改善政府的管理和服务绩效提供了有价值的思路和渠道。学术研究和实践证明，基于公众满意度的评价是进行政府绩效外部评价的一条有效方法。通过公众对政府管理绩效进行外部评价，在行动上有助于重构政府、公民和社会的关系，有助于优化政府的行政环境，提高行政绩效。
　　绩效评价指标是对政府部门进行评价的依据和标准，建立一套科学、全面、可行的评价指标体系是开展政府绩效评价的核心和前提[2]。 英国、美国等政府绩效评价方面取得较大成功的国家无一例外地已经建立了较为完整、科学、合理的绩效评价指标体系。政府绩效评价具有很强的导向功能，评价指标的设计要遵循一定的原则。客观地说，评估指标的选择确定是整个评估过程最为重要也是最为困难的工作。推进绩效评价指标体系设计的理论研究与探索，有利于政府绩效评价经常化、规范化、法制化。
　　
　　1．指标体系设计中体现政府绩效评价导向功能的途径分析
　　
　　1．1 通过设计战略和职能类指标体现导向功能
　　波立特认为，绩效评价在根源上是一个政治问题，绩效评价标准通常是带有价值性的。实现政府的战略是政府管理的重要目标，在国家政治体制框架内，建立符合政府战略发展要求的绩效评价指标体系是指标设计的重要内容。绩效评价要支持政府的战略，在进行评价指标设计时，要遴选出一些能反映战略性、政策性的具体内容，作为支持政府整体战略实现的示标进行评价。实践中，评价地方政府的战略是不容易把握的，可以通过三个层面的评价对政府战略进行“解构性”评价。一是在政治层面上，指标体系要支持国家战略的实现，紧扣中央的大政方针和治国方略进行评价。现阶段，主要是科学发展观，构建社会主义和谐社会，实现小康发展目标，建设社会主义新农村等重大战略任务。二是在政策层面上，紧扣地方政府贯彻落实国家方针政策和改革目标的思路、政策、保障措施是否到位，与国家政策、目标要求是否相一致等进行评价。三是在工作层面上，要紧扣地方政府的中心工作和发展目标进行评价，以政府重点工作目标为指标重点。
　　促进政府职能转变是政府绩效评价的一个重要目的。不同的政府职能理论会导致不同的政府绩效评价标准，明确了政府的主要职能，进行政府绩效评价指标设计就有了重点和抓手。十六大报告提出政府改革的目标是“进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。建立与现行社会主义市场经济条件相适应的行政管理体制以及灵活、高效、精简、协调的政府管理运行机制成为当前深化行政体制改革，转变政府职能的迫切要求。要通过绩效评价这种手段，引导政府部门不断改进管理和服务。在指标体系设计上，首先应该分清哪些是政府的职能？哪些是市场的职能？分清哪些是政府的主要职能？哪些是政府的从属职能？绩效评价的“主要指标必须是创造履行公共管理职能的绩效，而不能把全社会各种组织特别是需要企业和市场发挥作用的内容和目标，全部包在自己（政府）身上”[3]。
　　地方政府的基本职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。毋庸置疑，发展经济，保持地方国民经济的较快增长是地方政府的重要工作目标，但是，过分追求GDP的增长率，会产生唯GDP论，导致经济发展与社会、人口、资源环境发展的不协调。在进行地方政府绩效评价指标体系设计时，就要充分发挥评价的导向功能，采用综合指标体系进行评价，逐步淡化对GDP及其增长率的评价，通过降低指标权重，逐步突出社会就业、社会保障、居民收入、公共服务、人居环境、资源能耗、科技教育、文化卫生、危机管理、幸福指数等指标的评价。对于政府的职能部门而言，它们性质上是执行机关，在政府工作的大框架内开展各项管理和服务工作，在设计评价指标时，就要突出这一特点，与对政府（作为一个整体）的评价相区别，突出对履行职能、职能转变、职能到位、依法行政、服务能力的评价，促进他们正确履行职能，干好本职，不越位、不缺位、不错位。
　　党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设这一重大历史课题，同时也是进行政府绩效评价的重要课题。努力建设责任政府，透明政府，服务政府，法治政府是当前我国政府行政能力建设和政府机构改革的主要目标、任务。在绩效评价指标设计时，突出导向功能，围绕建设责任型政府，可以设计职责履行、行政监督、责任意识等指标；围绕建设公共型政府，可设计公共服务、公共管理、投资环境等指标；围绕建设服务型政府，可设计办事环境、廉政建设、工作作风等指标；围绕建设法治型政府，可设计行政许可、依法行政、法制环境等指标；围绕建设效能型政府，可设计组织效率、服务效率、管理创新等指标。
　　指标设计要体现时代精神，体现现代管理理念和方法，体现政府管理的社会价值。在评价指标设计中，突出政府角色定位的转变，强化顾客至上的管理与服务理念；突出对政府机关及政府工作人员纳税人意识的评价，反映了主权在民、权为民所用的思想；充分体现对社会公平、法治、文明等社会价值的关注和追求。作为外部评价，在评价指标设计时，不能忽略对社会热点、焦点、难点问题的评价，这些问题，不仅因为社会关注，更主要是能反映政府的工作态度、服务水平和管理水平，是评价的重要方面。
　　1．2 通过设计目标和任务类指标体现导向功能
　　政府的全部工作最终都要落实在各项具体工作任务上，这一基本特点决定了政府绩效评价的落脚点在工作基本面上。绩效评价并非空中楼阁，政府管理工作的全部内容是进行绩效评价的重要基础和依据，立足政府管理实际是进行绩效评价的生命线。但是，并非政府工作的全部内容都可以作为绩效评价的内容。

　　一般来说，地方政府的中心工作、经济社会发展的主要目标任务构成了绩效评价的主要内容。以甘肃为例，甘肃最大的省情是经济欠发达，甘肃的头号任务是加快发展。在评价指标体系设计中，要将指标重点放在经济建设上，体现加快经济发展的评价导向。在甘肃省政府绩效评价中，实施方将推进西部大开发战略，实施“发展抓项目，改革抓企业”重大战略的情况作为重点进行评价。在评价地方政府职能履行情况时，设计了招商引资、投资环境、改进服务、深化企业改革等具体评价指标。
　　地方政府的日常管理和服务工作开展情况也是评价指标体系的重要内容。如：政府年度工作计划的完成情况，重要工作的开展情况，上级部门重大部署的落实情况，有关重大举措的落实情况以及重大建设项目的进展情况等都是绩效评价的重要内容。上级政府与下一级政府、上级政府部门与下级政府部门每年签订的人口资源环境、经济发展、财政税收、社会保障、社会治安综合治理、就业和再就业、党风廉政建设等政府目标责任书的完成情况，也是绩效评价的必要内容。同时还要有一些指标关注民生问题，关心公众的诉求，传达社情民意。评价指标只有立足于工作实际，取材于政府具体工作，才能真正反映政府绩效的真实情况，得出客观、准确的评价结果。
　　评价工作的导向作用是灵活务实的。地方政府的一些重大专项工作也应该作为评价的内容。2004年，甘肃省政府推出了五项改进省级政府部门管理和服务的重大改革措施，在当年的评价活动中，针对首问责任制、限时办结制、政务公开制、行政公示制、一站式服务、一次性告知等改革举措，专门设计了相应的评价指标和问题进行评价。
　　1．3 通过设计结果、效率和成本类指标体现导向功能
　　许多西方国家在政府绩效评价实践中形成了“三E”标准，即“经济、效率、效益”的基本绩效指标，由于绩效管理反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念，所以在后来的发展中又增加了“公平”的标准，由于公平标准不好评价，实践中往往还是集中在对经济、效率、效益的评价上。
　　“效益”标准的实质是效果、结果和质量，追求结果是政府绩效管理的核心。传统的官僚制管理体制比较强调过程，注重形式，而忽略了管理的结果和成本，容易产生资源浪费、形式主义和官僚主义。绩效评价首先是一项对政府管理结果与工作实绩的评价。实事求是，注重结果，对一些具体工作成绩的评价，舍弃了过去常用的一般性、描述性的评价，转向通过GDP增长率、财政税收、教育支出、消费者投诉受理率、刑事案件发生率等工作结果进行数量化评价，既直观，又具体。关于政府工作中的政绩工程、形象工程问题，争论较多，在评价指标体系设计中，积极倡导树立正确的政绩观，突出追求卓越、群众满意的政绩导向，反对搞劳民伤财的政绩工程，华而不实的形象工程， 将评价权交给社会和公众，让广大公众评判。倡导政府求真务实的作风，多解决一些群众欢迎的、符合群众利益的、群众关心的急事难事，多做民心工程、德政工程。
　　政府的效率是绩效管理追求的重要目标之一。政府的效率主要表现在技术效率、配置效率、制度效率和动态效率等方面[4] 。在进行评价指标设计时，就要体现政府追求效率的导向要求。设计电子政务、方法创新等指标，评价政府的技术效率，引导政府运用先进的技术工具和组织技术，优化管理效果。设计协调与沟通、政务公开程度、决策科学化民主化程度等指标，评价政府的配置效率，引导政府以公众的需要为导向，合理配置政府资源，提高公共服务的质量和效益。设计制度创新、政府创新、政策效应等指标，评价政府的制度效率，引导政府通过先进的制度安排，保障政府管理效率的实现。设计观念创新、危机管理等指标，评价政府的动态效率，引导政府针对不断变化的技术、需求以及社会状况，提高应变能力，实现管理效率的优化。
　　“经济”标准是个成本概念，降低政府管理和服务成本是绩效管理的一个重要追求。政府绩效管理以公共管理理论为理论基础，强调优化管理资源，节约管理成本，提高政府的公共管理能力。政府在管理活动中，要树立成本意识，积极引入成本控制工具，通过投入和产出分析，进行成本测定，努力节省行政成本，增加行政产出的数量和质量，提高行政效益。目前，我国地方政府管理过程中高投入，低产出，高浪费、低效能的问题比较严重，所以，在进行指标设计时，要突出对公共服务与产出成本的评价导向。公共服务也是一种特殊的公共产品，政府提供公共物品的过程中会存在失灵现象，因此，必须改革公共服务机制，大力培育和发展社会中介组织，充分发挥市场和非营利组织的作用，实行公共服务市场化、社会化，用企业家精神重塑政府，达到降低成本，提高效率的目的。这些导向通过设计公共服务、财政支出、中介发展等指标得到体现。
　　
　　2.政府绩效评价指标体系设计的原则
　　
　　2．1 指标设计可计量的原则
　　要把握好指标的信度、效度、难度和区分度。根据目标管理原理，可以将评价指标按照不同属性分为三类，一是预期性指标，指经过努力可以实现的目标，如地方财政收入达到5亿元，根据指标的完成情况好坏进行评分。二是约束性指标，指必须实现的目标，如万元生产总值能耗小于2.5吨标煤，实现则得分，未实现则不得分。三是导向性指标，指应该努力的方向性目标，可以完全实现，也可以不完全实现，目的主要在于发展导向，如城镇化率大于30%，根据实现程度和努力程度给出评价得分。
　　在指标类型中，可量化的“硬指标”与难以量化的“软指标”作用不同，需要设计可量化与可定性相结合的评价指标，得出综合评价结论。对提高绩效的进行肯定性评价，对不提高绩效的进行否定性评价；对于能量化的指标通过量化直接进行评价，对于不能量化的指标，转换评价形式，借助定性评价；测定管理绩效的满意度，是一个比较认同的评价方法。对客观性指标，主要采用指标评分表方法；对主观性指标，主要采用问卷调查方法，测评满意度。
　　对顾客满意度等“软指标”的评价，评价时应先定性、后定量，可以根据需要设计多个测评等次进行定性测评，通过不同等次的定义数值，转换为可计量、可统计、可比较的评价结果。选项设计要有一定的区分度，适当拉开层次，既便于评价中理解和把握，又便于对评价结果进行分析比较。在数据库的设计上，在强化数据处理功能的基础上，增加文本信息处理功能，既能进行数据集中处理，又能对文字信息准确、全面地进行反馈和利用。
　　2．2 指标设计多维度的原则
　　评价维度是评估对象、评估行为的类型区分，规定了评估的基本向面，评价指标是评估的具体手段，可以看成是维度的直接载体和外在表现[5]。 全面进行政府绩效评价，需要采用多个评价主体进行多维度评价。由于不同的评价主体，所处的地位、环境、立场不同，代表的利益、关心的问题不同，进行评价的视角、方法、标准、偏好、习惯不尽相同。不同主体具有不同的优点，可以发挥优势，突出重点，通过评估主体多元化，共同构成内部评价和外部评价全方位、多层次、科学系统、互动互补的综合评价体系，达到全面准确反映政府绩效水平的目的。
　　一般来说，对政府绩效进行内部评价的主体有上级机关或部门、机关自身、下级机关；对政府行政绩效进行外部评价的主体有各类组织、社会公众、新闻媒体、专业机构等。外部评价要有广泛的代表性，尽最大可能地代表政府服务的各个层面或群体的价值判断，反映他们对政府工作的态度和评价。评价主体不同，其评价标准会不尽相同，在进行评价指标设计时，应体现多维度原则，针对不同的主体设计不同的评价指标体系。

　　在2004年甘肃省政府绩效评价活动中，项目实施方经过认真研究，选择了省政府评议组、全省非公有制企业代表、评价专家委员会三个评价主体，较好体现多维度外部评价的优势和科学性。省政府评议组由从政府官员中遴选出的部分专家组成，他们接受评价实施方委托，兼有“内部人”与“外部人”评价的特点，具有熟悉政府工作情况、掌握信息比较准确、全面，导向性突出，对政府的运作、目标任务的完成、经济运行质量、队伍建设等情况具有较大的发言权。企业代表是政府部门服务的直接对象之一，也是民意代表，对政府工作具有深切的体验，有的是“切肤之痛”，对政府服务水平、工作力度、行业风气、勤政廉政等方面的满意程度具有广泛的代表性。专家委员会熟悉省情、市情，熟悉政府管理工作，理论丰富，视野开阔，同时掌握先进的评价方法和理念，掌握一定的信息和技术，在政府改革、职能转变、管理效果、经济运行、社会发展等方面既有感性认识和判断，又有理性分析和批评，具有明显的特色和优势。针对三个不同评价主体，设计三个侧重点不尽相同的指标组合，“多维同构，相互补充”，共同构成了一个完整评价指标体系。
　　2．3 指标设计针对性的原则
　　紧扣政府管理工作，发挥评价的导向功能是进行指标设计的一条贯穿始终的主线。根据不同的评价对象设置不同的指标体系，突出指标的针对性和适应性。对于地方政府整体的评价，指标设计是基本一致的；对政府部门进行评价，学术界还有不同看法，国内有一些学者曾提出针对不同的政府部门设计不同的指标体系[6]。 这种评价方式比较直接具体，切合评价对象实际工作，但不利于比较分析，没有一定的区分度，并且工作量太大，不便于组织实施。在对政府职能部门绩效的评价中，应坚持政府的一般职能与业务职能相分离的原则，进行指标体系设计时，为了测度和比较，主要选择了政府部门所具有的共性方面进行设计，去除特性，提炼共性，能较好反映一个部门的绩效情况，即采用一种“普适性”的政府绩效评估形式。选择的共性内容主要有：职能发挥与政策水平，依法行政，政风与公务员建设，服务质量等大项，可以据此设计一级指标。
　　对于作为评价整体的政府，由于它们的性质、职能、权限基本上一致，可以设计一套统一的指标体系进行评价。在指标体系设计中，可以紧扣职能履行，依法行政，管理效率，廉政勤政，政府创新等大项设计一级指标。政府的工作千头万绪，纷繁庞杂，如果选取指标没有针对性，那么对政府的评价难免笼统化，指标体系设计要突出重点，坚持有限目标与整体行为相结合的原则，有所为，有所不为。所选指标还要有代表性，不能面面俱到，要突出重点，不能繁杂。本文提出的3个导向，就是指标设计的3个重点方向。
　　2．4 指标设计系统性的原则
　　指标设计要周密、合理、客观，要能涵盖被评价对象的重要绩效。为了提高评价的科学性、准确性，可以建立多级指标评价体系。甘肃省政府绩效评价采用了三级指标方法，每套指标体系由一、二、三级指标体系构成，一级指标按照政府的基本职能设计，二级指标是对一级指标的细化和拓展，三级指标是政府工作的具体内容。在指标体系中引入权重进行平衡结果，使评价结果更具客观性、准确性。由不同评价主体对同一对象的评价，一、二级指标体系基本一致，三级指标可有所不同，体现不同评价主体角度、偏好、信息掌握情况的不同。如：在二级指标服务效率之下，上级政府的评价指标体系中设计了对上级政策、精神的回应情况、对重大事件的处理情况、办公自动化和标准工作程序的建立等3个三级指标，专家的评价指标体系中设计了首问责任制落实情况、限时办结状况、一站式服务、一次性告知等4个三级指标，两组指标都是对效率目标的评价[7]。
　　尽管不同评价主体的评价方法不相同，但是，针对同一个评价对象，不同评价方法所采用的评价指标应该相同或相近，指标体系之间具有内在一致性；相应的，同一评价主体对不同评价对象的评价也具有一定的联系性。在指标设计上，既体现不同主体、不同对象、不同方法之间的差异性，又体现评价对象的内在一致性，是评价的多维统一。化整为零，综合分析，由各个具体的评价指标共同构成了对政府绩效状况的整体评价。
　　在设计调查问卷和指标表时，问卷中问题的顺序应该与指标表中指标的排序相对应，两者之间指标可以“对号入座”，内容一脉相承，环环相扣，便于进行数据处理和分析，体现评价的一致性、系统性。
　　政府绩效评价是一项政策性、实践性很强的工作，对评价指标体系适时进行更新和调整对于长期开展绩效评价是非常必要的。在指标体系的更新和调整中，既要保持一定的稳定性、延续性，又要体现一定的灵活性、针对性，使评价更具有生命力和活力。
　　
　　参考文献：
　　［1］中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告［J］.中国行政管理，2006，（5）．
　　［2］包国宪等.绩效评价：推动地方政府职能转变的科学工具［J］.中国行政管理，2005，（7）．
　　［3］吴江．领导干部绩效考评体系的设计思想［J］．（上海）城市管理，2005，（3）．
　　［4］毛寿龙．有效政府，效率何在［J］.（上海）城市管理，2005，（3）．
　　［5］卓越.公共部门绩效评估［M］.中国人民大学出版社，2004：100，42．
　　［6］刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法［M］.机械工业出版社，2003：202．
　　［7］兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组.甘肃省非公有制企业评议政府绩效评价结果报告［R］．2005．
　　
　　［作者简介］石富覃（1971-），男，甘肃靖远人，中国保监会甘肃监管局副处长，兰州大学管理学院行政管理专业研究生。
　　［收稿日期］2007-05-25（责任编辑：罗哲）

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