房产调控宜基于“土地新政”
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作者: 刘民权 孙 波
“新政”措施是欠缺的。对此，我们提供的治理方案是，将地方政府的土地出让金收入全部或大部分上缴中央财政，然后中央再根据各地情况统一调配这笔资金
中央近期对房地产市场展开了密集调控，几乎在一个月之内连续五次出手调控房地产市场。从12月9日的个人住房转让营业税征免规定，到2009年12月14日的“国四条”，从12月17日五部委发布的土地出让收支管理通知，到财政部、国税总局12月23日的营业税实施细则，无一不透视出中央对当前房价虚高问题的关注和治理决心。2010年1月10日，国务院办公厅又发出了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，提出调控楼市的五大方面共11条具体措施(所谓“国十一条”)，首次提出了省级政府“问责制”，并再次强调二套房贷首付必须超过40％等，重点落在支持刚性购房者，打击投资和投机性需求。
2009年中后期中国的房价确实经历了一轮爆发性增长，各地房价涨幅屡创新高，泡沫已非常严重，而且出现向二、三线城市迅速蔓延的趋势。一路飙升的房价已超过普通民众的承受底线，民怨日深，由此引发的社会矛盾和安全隐患也迅速增长着。发轫于牛年岁末的上述房地产“新政”即在此背景下产生。
在已出台的这些房地产调控政策中，信贷、财政、税收、土地等主要政策类型都已浮出水面。总体而言，这一轮调控属于对投机性购房购地需求进行打压的结构性干预，目的是稳定市场预期，抑制房价过快上涨，但又不能伤及尚未完全复苏的经济全局，所以特征是以稳为主、相对温和，不可能起到在长期遏制房价过快增长的作用。例如住房转让营业税政策也许会对非普通住房(如高档别墅)起到一定抑制作用，对普通住房的需求则影响很小，因为该细则除了将2年改为5年外，仍然是按买卖的差额征税，而且税率之低，对交易者的转让收益影响甚微。在房产投资收益远比其他投资收益高的情况下，该政策不会在根本上起到抑制住房需求和价格的作用。相反，如市场普遍预期房价将一路攀升，倒有可能出现卖方将税负转移给买方，从而对房价的提高起到推波助澜的作用。对“新政”中其他政策手段的力度和效果，都可提出类似的疑问，如“国十一条’’中涉及信贷政策的二套房贷首付不得低于40％的规定。也是不大可能使房价下降的，因为它没有触及房价高涨背后的推手。
同样的问题也存在于一些报刊杂志的文章中。2009年11月12日，《环球时报》刊载了中国社科院金融研究所易宪容研究员的文章《中国房价为何只涨不跌》，其基本观点是税收、信贷政策才是治理我国高房价和房价泡沫的最重要手段，理由是我国目前的房地产信贷、税收政策为投机者提供了充足的流动性，并由此诱发了房地产投机和高房价。
但是，流动性充足了就一定会诱发高房价吗?投机的形成依赖于一组条件。虽然金融和税收等政策优惠所导致的充足流动性助长了市场投机，但它们不是问题的本质。在这组条件中，最重要的是房价上涨的预期形成机制，因为它才是导致易文所说的“房地产市场赚钱效应”，并进而引发投机的直接推动力。房价上涨预期是怎么形成的呢?笔者认为它是地方政府为了土地财政利益而干预房市的结果，而且该预期是系统性的，因为地方政府的介入向房地产市场发出了一种诱导信号，使开发商、投机客等利益相关者紧随地方政府之后，对地价和房价推波助澜。同时，由于所有的人都相信在地方政府利益的庇护下投机不会有风险，因此会吸引更多的投机者进场炒作，于是房地产泡沫被迅速吹大。
由此看出，易文只看到了中国高房价问题的一面，却忽略了其背后的微观推动机制，如此推出的治理对策也只能治标，却难以治本。相反，如前所述，在强劲的微观机制一路拉升房价预期以及房价时，税收政策倒有加速房价上涨的可能，因为此时开发商完全可以通过提高房价将税负转移给买方，即购房者。另外，税收政策中的税率是政府根据其目标而制定的。只要土地财政收入还是政府的目标之一，要求我国政府对房产交易征收像美国那样高的税率也是不现实的。
由此可以看出，虽然中央从宏观经济和促民生的全局来安排“新政”内容及出手力度是对的，但从长期彻底治理高房价及其泡沫的角度考虑，这些“新政”措施是欠缺的。对此，我们提供的治理方案是，逐步改革当前的土地财政制度，推行“土地新政”。具体方法是，将地方政府的土地出让金收入全部或大部分(按比例或超过一定单位面积收入的部分)上缴中央财政，然后中央再根据各地发展情况在全国范围内统一调配这笔资金，通过预算内渠道全数拨到地方，用于发展地方经济和社会、公共事业。返还的资金数额不必和属地上缴的数额一致，既体现激励和效率的原则，又有公平上的考虑。
之所以将“土地新政”作为解决高房价问题的治本之道，就在于地方政府的“土地财政”利益是我国高地价和高房价的背后推手，也是诱发我国高房价的微观基础。为获取尽可能多的土地批租收入，地方政府一方面通过“招拍挂”制度积极寻求高地价，另―方面为了将土地以高价卖出，还进入房产市场干预房价(托市、救市)。由于地方政府的“攫取之手”插足房地产市场，大大强化了市场的房价上涨预期，于是在地价和房价之间就形成了一种价格上涨螺旋，并在二者互相追涨的过程中迅速吹起房地产泡沫。同时，地方政府以“运动员”兼“裁判员”的身份进场后，市场价格机制就失去自动回转功能，价格泡沫也失去释放通道。因此，要想彻底解决高房价问题，就必须根除其背后的微观利益基础，切断地方政府推涨地价和房价的利益链条和微观机制。
比较而言，此轮“房地产新政”中的五部委《通知》形式上虽也正式规定了“地方土地出让金收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让金收入中予以安排”的“收支两条线”制度，但其内容却完全是2006年《通知》的翻版和沿袭，也就是说土地出让金收入仍和以前一样，完全由本地地方政府全额支配和使用。而我们所主张的“土地新政”方案却可以割断地方政府在土地财政激励与房价上涨之间的利益联系，若得以择机付诸实施，必将获得非常良好的政策效应。
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