基于流域综合管理视角的中部地区和谐发展研究

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　　内容提要　当国际上开始以流域为单元对资源环境进行综合管理、进入人与自然和谐共处的流域综合管理新阶段之时，我国对流域综合管理的认识仍处于很初级的阶段，而且流域管理的实施效果也很难令人满意。本文在回顾流域综合管理最新发展趋势的基础上，从流域的角度来重新理解中部地区，着重指出了中部地区经济发展中存在的资源环境问题，并提出了一个资源环境压力多元指向的体制框架和具体的政策建议。
　　关键词　资源环境经济 中部 流域综合管理
　　
　　一、引言
　　
　　自古以来，人类择水而居，人类文明大多起源于江湖流域。流域以水为媒介，由水、土、气、生等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共同构成的自然――社会――经济复合系统。其内部各自然要素问的相互关系极为密切，一个因素发生变化，整个流域的其他因素都会受其影响。流域的这种关联、整体属性，要求人们在流域内进行各种活动时都必须预计到将来会给流域带来什么样的影响和后果；流域内的各种社会、经济活动除了与流域的自然环境相适应外，还要求与国民经济各部门的比例关系相互协调。
　　实际上流域管理早已有之，20世纪30年代，美国就建立了田纳西流域管理局，80年代英格兰与威尔士出现了流域综合管理规划，1983年澳大利亚建立了墨累达令流域管理委员会，2000年欧盟议会通过了“欧盟水框架指南”。由此可见，流域管理已引起人们的日益关注。但这种关注很显然是源于流域管理不当所造成的自然影响(水土流失、水库淤塞及洪水泛滥)，从而人们对此采取的相应措施也主要是自然方面的――工程的措施或土地利用方式的改变，而且大部分规划者不是来自流域地区，流域内的居民――流域社会往往被视为障碍、问题的一部分或在某些场合下被忽略掉，结果导致许多在这些前提下制定的流域管理规划失败。同时，由于“绿色革命”、可持续发展理念的兴盛，人们逐渐意识到社会――行为措施对解决自然问题的重要性，因此，近年来流域管理开始进入水土资源综合利用为主的多目标、以环境治理与保护为主要目的和人与自然和谐共处的流域综合管理新阶段。而所谓流域综合管理可认为是通过政府和流域内的企业与公众等各利益相关方共同合作，以流域为整体单元进行资源开发、环境整治和社会经济发展的统一规划和综合管理，达到人与自然和谐的可持续发展目标。
　　我国也是开展流域管理比较早的国家，早在20世纪20年代，我国就先后设置了七大流域管理机构。然而，近30年来，在以经济建设为中心的思想指导下，我国的大小江河相继步入了“资源开发的高峰期”，各流域经济的高速发展往往以牺牲流域生态环境和过度消耗资源为代价，流域内区域经济的发展已不仅仅只受到水资源的严重影响和制约，各种生物物理资源和环境的恶化速度之快也是触目惊心的，我国的流域管理正面临着前所未有的挑战。
　　当国际上开始以流域为单元对资源环境进行综合管理之时，我国传统的以行政区为单元、人为割裂流域各要素和各区段之间自然联系的做法，依然没有多少改变。尽管进入2007年以来，流域综合管理的概念已被我国政府、民间组织和学者一次次提起，而我们对流域综合管理的认识依然停留在水资源和水利建设方面，难以适应学科发展和生产实践的需求。
　　
　　二、中部地区的流域背景、资源环境压力和地方利益冲突
　　
　　(一)中部地区的流域背景
　　本文选择中部地区为研究对象，首先基于中部地区的地理特征，中部地区在地理上涵盖着我国的黄河、长江和淮河三大河流，而且中部六省紧密相联，均位于所处河流的中下游。这样一个地理位置不仅在承受上游流域污染转移的同时，又不可避免对下游的资源环境产生一定程度的冲击和影响。更重要的是，中部六省文化相近，生活相通，经济实力相当，同样都在追求各自经济利益最大化的同时，承受着日益稀缺的资源和环境退化所带来的巨大压力。各省之间不可避免地争夺流域资源，推诿责任；而在流域管理的机构之间、部门之间也存在着一定的潜在竞争性与分裂性。所以研究中部的流域综合管理，一方面涉及到必须设计合理的经济手段和制度形式来消除这些潜在的竞争与冲突，另一方面也会是对我国三大流域进行综合研究的一个典范。
　　
　　(二)中部地区的资源环境压力
　　自国家提出“中部崛起”发展战略以来，中部地区的发展就成为社会各界广泛关注的对象，但很多人提到中部首先想到的就是中部资源、原材料丰富，是我国的工业基地、能源基地等，中部的很多地方政府也以此作为“崛起”的先天优势。殊不知，中部地区也是耗能大区，经过多年的开采后中部地区的矿产资源正面临着日益枯竭的窘境。随着经济发展以及需求规模与结构发生变化，建立在当地资源基础上的矿产资源保障体系开始面临巨大挑战。
　　1、中部地区经济增长的资源压力
　　根据生产函数和各生产要素对经济增长的贡献的核算公式，可计算出物质资本积累、全社会固定资产投资、劳动力、人力资本的因素对经济增长的贡献(表1)。从表中的结果可以看出，改革开放以来，中部地区的经济增长严重依赖于物质资本，中部各省的经济增长对物质资本的依赖均超过了40％。物、质资本的贡献大是源于物质资本的大量投入，而物质资本具有边际收益递减的特征，物质资本的投入往往会带来过度开发自然资源和环境污染等效应，不利于经济的可持续发展。另一方面也可以看出，中部地区物质资本存量和全社会固定资产投资的弹性系数都比较小，也就是说资本积累和全社会固定资产投资的效益并不大，对经济增长的带动作用不明显。这也说明物质资本对经济增长的贡献是以依靠大量的物质资本投入来实现的，经济效益低下，这是传统的经济增长模式，不符合可持续发展道路的要求。随着自然资源的不断枯竭，这种粗放的经济增长将越来越受到制约，不仅不利于经济的可持续发展，并且与构建和谐社会的愿望也是背道而驰的。
　　
　　2、中部地区经济发展中的环境压力
　　中部地区的环境问题同样令人担忧，当然因为中部地区的省份都处于河流的中下游，必然受到上游地区污染的影响，然而事实却是中部地区不但在承受上游带来的跨界污染之苦，同时也在品尝自己所酿的苦果。与发达国家的沿江产业布局多以绿色产业为主不同的是，处于对经济增长的追求和竞争的长江流域的中部省份，都纷纷在长江沿岸布满了低层次、高成本的钢铁、汽车、纺织、化学等消耗大、污染也大的重化工业。长江流域“三废”排放量大幅度上升，环境压力增大趋势更为明显，2000－2005年5年间流域废水、废气和固体废弃物排放量分别增长了136％、85％和49％，2005年占全国比重已分别达到42％、30％和27％，环境负载远高于全国平均水平，导致环境质量严重恶化。2004年长江水系中IV－V类和劣V类水质的断面比例已达18，3％和

9.6％，全流域均成为酸雨频发区，我国南方SO2浓度最高的城市中有1／3以上集中在长江沿江地区。随着经济的持续高速增长，特别是重化工业在未来一段时间内的快速集聚，长江流域资源环境瓶颈制约还将进一步凸现。与长江流域不同的是，黄河流域的山西和河南两个省份不如长江中游的四省拥有数量可观的水资源，长期饱受缺水之苦，但两省同样都以重工业作为支柱产业，其环境质量亦不容乐观。
　　
　　(三)中部地区的地方利益冲突
　　我国中部地区形成资源压力进而导致环境恶化的原因，一方面在于中部地区经济增长的集约化水平低，资源利用率和利用效率低，另一方面在于一系列体制因素导致资源利用不合理、管理不善、浪费严重。本文认为，这些体制因素当中，首当其冲的就是地方分权导致的盲目追求经济增长和竞争所带来的压力。从我国经验来看，财政体制安排是高度分权的，这种体制安排实际上在计划经济体制时期就已经初步建立了。
　　1978年以后，以下放财权和税收权、投融资权与企业管辖权为核心内容的财政分权，进一步强化了地方政府干预经济活动的权力。中国地方政府的目标由此可以简单的概括为两个方面：一是最大化政府自身的利益，二是最大化当地居民的利益。本文认为在更多的情况下前者是远远优于后者的。这样一种长期的地方分权导致的是地方政府根本无法形成一个强有力的全局观念，而中国所谓的“经济区域”划分强有力地印证了本文的观点，尽管中部的湖南、湖北、江西、安徽四省本身或大部分处于长江流域，但中部崛起的提出，确是因为国家政策的边缘化，而非一个流域的整体概念，山西是因为经济实力和中部五省相当无处可放，才划为中部。因而中部地区的提出，天然就没有流域的概念，从中部六省竞当中部龙头以及其主导产业的选择方面就可看出，中部的竞争大于合作，冲突大于融和。因此由地方利益冲突所造成的“江湖阻隔，水生态退化”，必然成为中部地区流域综合治理的天然障碍。
　　
　　三、中部地区资源环境与经济和谐发展的体制框架
　　
　　由上面的分析可以得出一个结论，那就是中部地区资源环境与经济和谐发展需要一个流域综合管理的体制框架。这样一个框架在于改变当前的一种资源环境压力与社会发展的“二元结构”(图1)。
　　在一个地方分权的社会里，地方政府为了财政利益，往往与地方的企业等利益集团结合起来，由于缺少适当的制约机构，所形成的境况就是，当地利益集团毫无顾忌的对资源环境采取一种掠夺式的开发，而这时的政府却是无作为。因为资源的极度开发和不合理的污染排放所产生的资源环境压力，又在企业利益集团的置之不理中直接施压给当地民众，当民众把这种压力表现给政府时，政府为了自身利益却又不肯作为。这样就出现了一种资源环境压力无法转嫁、缓解而无限积分的真空状态。为了改变这样一种结构，流域综合管理的实施就是要产生一种多元的资源环境压力与社会和谐发展的结构(图2)。
　　
　　这样一来，政府与地方利益集团要完全分开，地方利益集团要通过流域综合管理机构的监督指向资源开发，并要对流域综合管理机构负责，而流域管理机构要接受社会公众的监督并对社会公众负责。流域综合管理机构与地方政府之间的虚线表示，两者是平级且相互独立、相互监督的。
　　
　　四、政策启示
　　
　　持续的经济发展依赖于自然资源的适当管理，现有的经济政策往往忽视这一事实，并认为在分配和利用诸如土地和水这样的自然资源的过程中，总会出现一些适当的调节。环境的变化被认定为绝大多数宏观经济干预的残余产物。经济政策的这种制定方式导致了人类环境与自然环境的严重退化。在存在地方分权的情况下，为了协调地方利益，实现资源环境与社会的和谐发展，本文认为有必要在如下几个方面进行改革。
　　
　　(一)赋予流域管理机构完整的管理职能，形成以流域为主体的中观综合管理体制
　　中部地区涉及我国三大流域，其发展状况如何，对我国的可持续发展将产生直接的影响。现行流域管理机构在我国水资源开发利用和环境保护中发挥了重要的作用，并已从工程管理向资源管理转变，但仍不能满足经济社会发展的需要。赋予其更多的管理职能，完善流域综合管理体制，发挥其在流域资源开发利用和环境保护中的宏观调控职能应是其今后改革的方向。具体来讲，就是要实化流域管理委员会，在水资源管理的基础上，赋予其环境保护立法、执法、监督和管理权，流域资源环境、产业发展与规划权等，由其统一协调和决策流域范围内各项管理事务。成立管理委员会和专家委员会，其组成应包含中央有关部委、流域内各地方政府职能部门、相关企业以及专家等，对涉及流域管理的一切重大事项和政策都应由流域管理委员会通过民主表决的办法来决定，统筹协调流域管理、区域管理和行业管理的矛盾和冲突。在流域管理委员会下设流域管理局或类似机构，作为管理执行机构，并重点开展以下工作：强化综合管理，变单纯的开发利用管理为开发与保护并重管理，将流域资源、生态与环境保护纳入流域综合管理的优先目标；加强流域立法，制定完备的流域法律法规体系，使流域管理与市场经济相适应，增强流域管理的权威性；强化流域综合规划工作，明确流域管理事务的目标和重点任务，以综合规划指导各项事务管理；探寻合作解决流域发展与保护的具体途径，切实完善社会公众和利益相关方共同参与机制。
　　
　　(二)建立一套有效的资源开发利用与环境保护和治理的运行机制
　　中部地区是我国传统产业比较集中的地区，工业化的任务非常艰巨。在实施可持续发展战略、走新型工业化和建立和谐社会的新形势下，资源环境压力将更加严峻，建立有效的资源开发利用与环境保护和治理的运行机制显得尤为必要和更加迫切。根据中部地区的实际，我们认为有效的资源开发利用与环境保护和治理的运行机制应充分发挥经济、法律和行政手段在资源开发利用环境保护和治理中的独特作用，将节约资源、保护环境由过去的政府行为，转变为一种在利益机制驱动下的市场行为和企业行为，真正使保护环境和治理污染成为社会公众自觉参与的行动。
　　为此，资源开发利用与环境保护和治理的运行机制应包括：以排污权交易制度建设为重点，形成以市场为主导的企业化、市场化的污染治理机制；突出矿业权市场建设，形成以“谁污染，谁治理，谁开发，谁付费”的开发利用机制和有利于资源节约、集约利用和环境保护的补偿机制；以资源环境合理开发利用和保护的资源环境法、民法和商法为保障，以流域法规为支撑的法律框架体系。当前，我国在资源开发利用与环境保护和治理的运行机制建设方面已取得了积极的进展，但体系性、时效性仍然存在着许多的不足，机制建设的任务仍然非常艰巨。
　　
　　(三)充分利用流域限批等新的资源环境管理工具在解决资源环境问题中的独特作用
　　提高政府的资源环境管理水平，近两年来，我国对一些污染比较严重地区的产业采取了流域限批的政策，有效地遏制流域环境恶化的局面，效果明显，说明流域限批等环境管理工具在资源环境管理方面具有积极的作用。随着改革开放的不断深入，特别是进入新的世纪以来，在实施可持续发展战略，走新型工业化道路，全面建设小康社会的进程中，我国在提高资源环境管理水平方面进行了许多有益的探索，相应推出了矿业权招、牌、挂交易制度及绿色认证制度、重大环境事故责任追究制度等等，并开展了排污权交易及绿色GDP等试点工作，资源环境管理质量和水平有了显著的提高。当前，我国经济社会发展进入了一个新的时期，但资源环境问题仍然是制约我国可持续发展的主要障碍，因此，积极探索和应用新的资源环境管理工具，着重解决经济社会发展过程中的新情况和新问题就显得尤为重要。
　　我国在借鉴发达国家资源环境管理经验，建立和完善资源环境管理机制的基础上，充分利用税收、财政和产业政策等在解决资源环境问题中的宏观调控作用，资源环境管理工作取得了巨大的成效，但管的补偿问题，都应根据生态保护受益者分布范围的大小以及生态功能区在全国和有关区域中的重要地位，分别由国家、省、市、县等不同层级的有关政府部门组织实施生态补偿。应将目前各级政府间在实施生态补中的职责错位现象予以矫正。

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