以新的发展观审视和规划金融改革与发展

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　　由于历史和现实的种种原因，金融业是我国当前体制改革与经济发展中积累矛盾和面临问题较多的一个行业，同时也是我国加入ＷＴＯ受到的直接冲击和间接影响较大的一个行业。特别是从经济发展对金融服务的需求角度来看，由于金融改革与发展相对滞后于经济改革与发展，现有金融体系可提供的金融服务供给不能完全适应经济全面、协调、可持续发展的需要，金融改革与发展成了完善社会主义市场经济体制和加快社会主义现代化建设新阶段所面临的最重要、最关键的问题之一，加快金融改革与发展任重道远，十分紧迫。必须从新发展观的长远视角和战略高度来审视和规划我国现阶段的金融改革与发展，把金融改革与发展作为完善社会主义市场经济体制和加快社会主义现代化建设的重要内容抓紧抓好。
　　
　　一、当前我国金融改革与发展中面临的主要问题
　　
　　１、金融发展相对滞后，致使经济需求结构与金融供给结构不对称，影响经济结构调整和经济持续稳定发展
　　金融结构调整落后于经济结构变化已经成为当前我国金融结构面临的首要问题和最大挑战。支持新经济成分增长的地方性中小金融体系没有全面建立起来，随着改革开放的深入和非国有经济份额迅速上升，对于金融服务的需求已经越来越多地由以中小企业为主的非国有经济产生，但由于金融改革与发展的相对滞后，商业银行等金融机构和股票、债券等金融市场仍然主要面向国有或改制后的国有控股等大中型企业，对民营中小企业存在事实上的歧视或忽略，因而导致金融服务的供给结构与需求结构严重不对称，形成了经济金融新的二元结构。金融结构不仅不能为新经济成分的发展和经济结构的调整提供应有的必要支持，而且有可能成为制约因素，对经济结构的优化和升级形成一定的逆调节作用，这是一方面。另一方面，不健全的传统金融体制所内在隐含的金融发展与风险防范难以双全、安全性和赢利性无法兼顾的矛盾越来越成为影响经济持续、快速、稳定增长与发展的障碍。在金融体制改革难有重大进展、现行金融体系未有实质改观的前提下，要保持经济快速增长，必然要求加大信贷投入，由此可能带来新的金融风险；而降低不良资产比例、防范金融风险，又意味着不得不紧缩信贷投放，付出经济增长减速的代价。
　　２、金融改革缺乏全面规划和整体协调，单个金融机构各自为战地应对ＷＴＯ挑战、降低微观成本、提高竞争力的短期行为与提高宏观金融效率和整个金融体系完整性以及金融发展长期趋势和金融改革基本方向相背离
　　近年来，为了迎接加入ＷＴＯ后外资金融机构的挑战，控制和防范自身的信贷风险、降低微观成本、提高个体竞争力，国有商业银行适当地收缩基层机构、上收贷款权限是必然且合理的。但从改进金融服务角度来看，金融体系改革必须“有进有退”，不能“只退不进”。由于金融体系不健全、金融改革缺乏整体规划和协调配合，在单个金融机构各自为战进行体制改革和金融创新，提高自身效率的同时，没有及时在整个金融体系方面采取必要的补救措施，体制外金融机构未发育，地方性中小金融机构的发展没有及时跟上，在一定程度上加剧了金融发展与金融服务的不平衡，在县域范围内出现了一些金融服务的薄弱甚至空白点，致使这些地方的经济发展和社会稳定等各项事业受到严重影响，扩大了业已存在的二元结构，即单个银行提高效率和竞争力、具有“制度性进步”意义的个体理性行为，导致了整个银行体系完整性降低的“体系性退步”这一“非理性”结果，个体成本节约导致了宏观成本增加。在一定意义上可以说，这不仅是短期因素对长远目标的一个背离，更是短期因素对于长期金融发展与金融深化根本趋势的一个干扰和冲击。
　　３、国有银行不良资产比例高，系统性金融风险比较大，原有的金融风险没有突破性的化解，新的金融风险在继续形成，影响金融体系的稳定和经济社会可持续发展
　　国有银行资产质量低下、不良资产突出一直是我国金融业的严峻问题。２００２年７月国有银行不良资产比率约为２３％，远高于亚洲金融危机前东南亚国家银行的普遍不超过６％的水平。资本充足率严重不足，除了中国银行可勉强满足资本充足率要求外，不良贷款已使国有银行资本金基本耗竭。不仅如此，近年来逐渐出现了金融机构向城市集中尤其是向大城市集中的现象，并呈现加速趋势。虽然从短期来看这是兼顾安全性与盈利性的理想选择，但从长远来看，有可能造成新的金融风险和不良资产隐性累积，使目前主要公开分散于商业银行基层分支机构的不良资产逐渐汇集成为长期性、集中化而又隐性化的巨额不良资产，并有可能使问题掩盖起来得不到解决。汲取日本、韩国对大企业过度贷款、大银行―大企业恶性互动、造成巨额不良资产、引发金融风险的惨痛教训，须注意防止随着资金和权限从基层机构向省行和总行集中而导致不良资产发源地从基层分支机构向省行和总行转移，防止总行对大型企业的过度贷款和信贷资金过度集中使用可能造成的新的金融风险。这将是商业银行金融风险防范的一个新任务，也是东南亚金融危机给我们的一个重要警示。
　　
　　二、我国金融改革与发展的模式选择
　　
　　上述问题的出现和持续存在的原因在于，金融体制改革与发展同经济体制改革和经济发展不同步，金融体制改革不协调、不配套，尤其是国有商业银行的改革突然提速，致使整个金融体系的改革步调不一致、不配套。金融改革与发展中存在的问题标志着我国金融体制改革到了一个关键的转折时刻：一方面，经济体制改革与经济发展的相对超前客观上要求金融体制改革与金融发展要有一个带有配套甚至补课性质的大推进，另一方面，表明新体制的建立健全与旧体制的改革要协调配合。为此，应以完善社会主义市场经济体制为契机，对于整个金融体制的改革有一个整体性的把握，通盘考虑各个矛盾和问题的轻重缓急，整体规划，全面协调、配套推进未来一个时期的金融改革与发展，将单个金融机构的改革与整个金融体制的改革和发展、将金融体制改革和金融发展与经济体制改革和经济发展切实协调起来。
　　从经济社会全面、协调、可持续发展和国家经济金融安全的角度来看，可以说我国金融风险防范和金融安全保障主要取决于国有商业银行改革的力度、进度与改革的成功与否。但我国金融体系的健全完善和金融服务的整体改进、进而金融对经济增长与发展的支持和贡献的稳定上升，则既取决于国有商业银行的改革，也取决于非国有金融机构的健康发展，在一定意义上可以说主要依靠金融体系的边际因素―――地方性或其他中小金融机构的发展和金融市场的完善，依靠实质性的金融深化与金融发展；经济的发展则主要取决于金融机构和市场的增量发展而不仅仅是存量改革。由此来看，当前及今后我国金融改革与发展的具体模式或路径，应根据以下三种模式不同的成本与收益分布及我国现阶段的国情作出适当选择。
　　１、以解决国有银行等金融机构不良资产为主的存量改革导向模式
　　我国目前的金融改革与发展虽然没有明确的模式，但基本上接近存量改革导向模式。这种模式的收益是显形、具体的，即控制金融风险，保证国有银行不破产，防范金融危机，保证金融安全，并为建立健全的金融体系奠定基础。它的成本基本上是隐性的、宏观经济层面的，但可能是巨大的，即在一定程度上牺牲或延误经济的发展，并在一定程度上降低财政出资改革国有银行的能力。考虑到我国已加入ＷＴＯ，外资银行进入的不可避免性，选择这种模式要取得成功需要国有商业银行加快改革步伐，在全面开放之前完成改革。如果在全面开放之前，国有商业银行的不良资产可以解决、机制得以转换，则这种模式是可行的，其他银行的不发展是一个必要的牺牲。反之，在全面开放之前，国有商业银行的问题如果不能解决，则其他银行的不发展不仅是一个无谓的牺牲，而且还有一定的机会成本，即其他银行不发展造成了潜在的宏观成本：发展（增长）成本。
　　２、以发展新的金融机构和金融市场为主的增量发展导向模式
　　从理论上来说，还存在着一种以发展新的金融机构和金融市场为主的增量发展导向模式的可能性。这种方法是暂时绕过或不涉及一时难以解决的国有银行不良资产等存量问题，在现有金融机构之外发展新的没有包袱的相对健全的金融机构，同时加快资本市场发展步伐，待时机成熟时再行解决存量问题，这实际上是一种另起炉灶的突围方法，其目的或好处是不让存量问题影响增量发展。这种模式类似于我国经济体制改革中所谓的“从体制外向体制内推进”的增量改革模式。这种模式的收益在于：发展了一批新的金融机构，健全了金融市场体系，满足了经济发展对金融服务的需求，促进了宏观经济增长与发展，宏观经济方面具有比较大的收益；可能的成本是，由于分流了一部分储蓄，有可能造成国有银行的流动性困难，影响或延误国有银行不良资产问题的解决。但一个间接甚至意外的收益可能是由于宏观经济的发展，财政可以有更大的财力来投入国有银行的改革。这是存量改革模式所不具备的一大优势。
　　３、解决不良资产同发展新兴机构及市场的改革与发展同步推进模式
　　存量改革模式有一定的宏观经济成本，而增量发展模式又有可能带来国有银行流动性困难的风险，为了克服以上两种模式的片面性和缺陷，并结合两种模式的优势，可以将国有商业银行的不良资产处理、体制改革与其他银行的发展脱钩，实行折中模式，即解决不良资产同发展新兴机构及市场的改革与发展同步推进模式。按照同步推进模式，一方面加快国有银行不良资产的处置步伐，可以将国有商业银行的不良资产逐步剥离，挂起来由财政负担，同时加快国有商业银行的体制改革和机制转换。另一方面，稳步发展地方性中小金融机构，同时加快资本市场发展步伐，以满足经济发展对金融服务的需求，促进经济持续稳定发展和财政收入稳步增加。因此同步推进模式的收益是，金融风险能得到一定程度的控制，国有银行不良资产的处置和国有银行的改革可取得一定进展，宏观经济和财政收入得以稳步增长。这种模式的成本是，一方面新兴金融机构增加了一定的风险，同时由于新机构对储蓄的分流使得国有商业银行风险部分地显性化。
　　从改革开放与发展的长远方向来看，一方面发展新的金融机构和金融市场是必然趋势，另一方面金融领域进一步开放、外资金融机构逐渐进入同样是不可回避的必然趋势。因此，无论如何国有商业银行的存款分流是必然的。尤其是按照ＷＴＯ承诺的开放步伐，外资银行大规模“进入”已经成为定局。由于外资银行与国有商业银行是互替的，因此，外资银行对于国有银行的冲击和储蓄的分流是绝对的。地方性中小金融机构与国有银行是既互替又互补的关系：在中小城市和农村，地方性中小金融机构与国有商业银行是互补的，在大中城市和沿海地区的中小城市，地方性中小金融机构与国有商业银行是互替的关系，因此，地方性中小金融机构的发展对国有银行的冲击和储蓄的分流是相对和有限的。从金融危机尤其是金融机构危机的经验教训来看，外资银行在一定意义上是具有“投机”或“骑墙”性质的因素，即在我国经济金融稳定时期，是重要的推动力量；在不稳定时期，可能会推波助澜。而地方性中小金融机构由于立足于本土，不直接与外资机构竞争，所以在一定意义上可能是金融危机的缓冲机制。从这一角度来看，存量改革导向模式和增量发展导向模式显然既不是理想的也不是现实的，而改革与发展同步推进模式应该也能够成为我国金融改革与发展的现实模式。
　　
　　三、进一步加快金融改革与发展的若干思路建议
　　
　　“发展要有新思路、改革要有新突破”是完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是我国现阶段改革与发展突破瓶颈的必然选择。金融是现代市场经济的核心，在完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程中发挥着极其重要的作用。目前我国虽已按照市场经济要求初步建立了包括商业银行和资本市场在内的金融体系的基本框架，但与进一步推动经济社会发展、健全社会主义市场经济体制，全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的要求相比，仍然存有较大的差距，因此，必须在金融改革和金融发展上推出新思路，取得新突破，谋求新进展。
　　１、金融发展要有新思路
　　（１）明确金融发展职责，正确处理金融改革与监管同金融发展的关系。金融改革由于直接与金融监管和货币政策相关，因此有专门并明确的机构或部门来负责，而金融发展既与金融监管当局有关，也与中央银行有关，更与我国经济社会发展相关，但却不是任何一家机构的明确职责。目前我国的金融监管和货币政策主要模仿发达国家，但发达国家与我们不同，已经基本完成了金融发展任务，而我们金融监管部门的主要职责是结构性和审慎性监管为主，中央银行的主要职责是货币政策，二者均没有金融发展的明确职责。由于金融的特殊性，负责经济社会发展的部门没有获得直接授权，也不便直接插手。这样，金融发展基本上成了事实上的“三不管”地带，无法进入任何一家机构的职责范围，得不到任何部门的高度重视和大力推动，难以提上政府的重要日程。虽然一段时间，地方政府的领导出于为官一任，造福一方的责任感和使命感，对发展地方性金融机构、改进国有银行金融服务、促进地方经济发展表现出浓厚兴趣，但随着旨在减少地方政府对金融活动干预的政策尤其是在地方创建金融安全区政策等陆续出台之后，地方政府的领导对于金融发展的关心也随之剧减。为了改变这种情况，必须明确金融发展的职能分工和责任归属，中央政府应该明确，由发展改革主管部门和相关金融监管部门共同负责全国的金融发展，地方已经建立的金融服务办公室可以进一步确立为金融发展的主管部门，专门负责地方金融发展问题。

　　（２）适应经济发展的客观需要大力发展地方性中小商业银行。近年来由于金融改革和发展同经济改革和发展的不同步，导致我国金融服务的供给结构与需求结构严重不对称，形成了经济金融新的二元结构，这不仅不利于以非公有经济为主的中小企业的发展，也对经济结构的优化和升级形成一定的逆调节作用，对长期经济发展造成持续性的不利影响。而在毫不动摇地巩固和发展公有经济的同时，毫不动摇地发展非公有经济是解放和发展生产力的要求，是坚持和完善基本经济制度的需要。为此，从改进金融服务角度来看，金融体制改革必须“有进有退”，不能“只退不进”。金融发展一定要适应经济发展的需要，在积极推进国有商业银行改革的同时，要大力发展产权多元化、立足社区、服务中小企业的地方性中小金融机构。发展地方性中小金融机构，包括城市商业银行和股份制商业银行扩大规模、扩充实力要与国有独资商业银行基层分支机构的改革通盘考虑，国有独资商业银行从农村和县城的撤退可同城市商业银行向县城和农村的深入结合起来。四大银行尤其是工、中、建行从农村特别是从县及县以下撤退、向大中型城市集中是大势所趋，但因牵制面较广，操作起来难度较大，需要有步骤、分阶段推进，尤其要做好遗留机构的再利用问题，要注意和地方性金融机构发展步伐保持协调一致，尽量作到“有进有退”，不能“只退不进”，以免给地方和基层造成金融服务空白。城市商业银行可以通过接收国有商业银行从农村和县城撤退后留下的营业牌照、优质人员及固定资产等建立新的分支机构，向郊区和附近农村地区延伸，发展成为地区性商业银行。经济发展较好、有条件的县和县级市，可视具体情况，利用国有商业银行遗留的机构、优质人员及金融业务许可证组建地方性商业银行。但同时也要注意，要防止重蹈农村“三金”的覆辙，摆脱行政依附和地方干预，防范出现新的金融风险，新的地方性金融机构原则上应以股份制方式设立，股权尽量分散化，以企业和个人股份为主，建立真正规范的产权约束机制和风险防范机制，以成为真正的商业银行。
　　（３）资本市场组织创新和体系完善方面要有突破性的新进展。为了改变我国资本市场尤其是证券市场体系结构不均衡、组织结构不合理的局面，需要将资本市场发展的重心从以技术为主的微观层面转移到资本市场体系结构的健全与完善方面上来，这既是处在十字路口的我国资本市场长期制度建设的必然要求，也是资本市场当前发展中面临的迫切任务。从国外经验来看，债券市场一般是证券市场的最重要组成部分，由于种种原因，我国现阶段的证券市场以股票市场为主，债券市场发展大大落后于股票市场，在债券市场内部，企业债券市场发展又明显滞后于政府债券市场，因此，加快债券市场特别是企业债券市场发展是健全完善资本市场体系的重要任务。根据现阶段的需要与可能，要在继续健全优化现有股票交易所市场、积极探索发展创业资本市场和中小企业股票市场的同时，进一步加快发展债券市场，尤其是要加快发展企业债券市场，着力完善债券市场体系，以形成功能完善、机制健全、协调配套的多样化资本市场体系结构。鉴于国债市场已经具备一定规模，各项制度正在走向规范，加快债券市场发展的主要任务是加快发展企业债券市场，并积极探索地方市政企业收益。可以预计，今后一段时间必将是我国企业债券市场推动的新时期。
　　２、金融体制改革要有新突破
　　我国的金融体制要彻底摆脱困境，并从根本上控制系统性金融风险，形成比较健全的机制，必须也只能依靠改革。
　　（１）国有商业银行在推行股份制改革、建立现代银行制度方面要有实质性突破。从理论上来说，国有商业银行的股份制改革，既可以以总行为单位进行，也可以以分行为单位进行，也可以以区域为单位进行。考虑到进行股份制改革的现实可能性，我们认为以总行或分行为单位进行股份制改革的设想缺乏可行性。原因是以总行为单位进行股份制改革存在一个股本规模问题，由于现有国有股权规模过大，一方面股份制改革中可能难以吸收到足够多的新股本，来降低国有股权的比重，优化股权结构、建立切实有效的公司治理结构，因而有可能使国有商业银行的股份制改革如同许多特大型国有企业的股份制改革一样，因为国有股比例过大而难以从根本上摆脱国有企业的原有弊端。另一方面，由于股本规模过大，国有商业银行改制后形成的股份制商业银行上市问题将难以解决。以分行为单位的股份制改革，虽然有助于解决股本结构和股本规模问题，但由于单一分行规模有限，３０多家分行分别改制上市是非常不现实的。因此，我们认为，现实的选择是以区域为单位进行股份制改革，分别组建几家国有商业银行控股的区域性股份制商业银行，变现有的全资分支行为控股的子公司，建立现代银行制度，在改制的同时增资扩股，并选择适当时机，争取公开上市。允许国有商业银行总行成立全资的金融控股公司，持有分支机构改制为子公司后的银行股份，并根据其经营状况，选择增持或减持：收购经营状况较好的其他银行股份，以提高自身的经济效益。抛售经营状况欠佳的子公司银行的股份，以施加压力，促使其改善经营管理。此外，在股份制改造的商业银行试行职工持股计划，使员工的自身利益和银行的长远发展结合起来，以增强职工的向心力和银行的凝聚力。根据波兰等国的经验，在国有银行股份化过程中，必须处理好国内资本和国外资本的关系，防止外资比例过高导致银行经营方向背离本国的实际需要。
　　（２）以农村信用社改革为契机加大金融领域对国内民间资本开放步伐。随着四大国有商业银行的相继撤退，广大农村地区的金融服务状况越来越不能适应经济社会发展和解决三农问题的需要。仅有的农村信用社由于改革发展方向不明确，难以有较大的作为。最近一个时期，农村信用社改革的方向逐渐明确。为此，要抓住时机，稳步推进农村信用社改革。同时，要以此为契机，对农村金融体系进行全面规划和系统设计，处理好加强监管和促进发展的关系。在对外资开放的金融领域同样对国内民间资本开放，积极吸收民间资本改造和发展中小商业银行，同时应允许民间资本以新设方式而不仅仅是通过改制方式建立金融机构，从而形成真正符合市场经济需要的地方金融体系。
　　（３）在利率市场化改革方面要有大的突破性进展。在继续推进信用社等存款类金融机构利率改革试点的同时，要在债券市场利率改革方面有较大的突破。只有债券市场利率实现了市场化，金融资源的配置效率才能大大提高。要进一步创造条件，在国债和企业债券利率改革方面进行新的探索，以债券市场利率市场化来带动利率市场化的改革全面均衡地推进。
　　（作者为国家发展改革委宏观经济研究院经济研究所副研究员）

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