城乡义务教育均衡发展的立法思考

来源:用户上传      作者: 张玉霞 辛宇鹤 郭雨绵

　　摘要：城乡义务教育均衡发展离不开法制保障，当前我国教育领域立法存在诸多问题，要么原则性过强，要么法律内容滞后，文章在对教育领域的主要立法进行分析的基础上提出了完善对策，旨在加强立法的可操作性。
　　关键词：义务教育；均衡发展；立法
　　
　　义务教育均衡发展是当前国内教育研究的热点问题，也是各地方政府教育行政部门的一项重要任务。教育部长袁贵仁在今年年初《全面推动我国教育事业科学发展》一文中再次强调“推进依法治教”是推动教育事业科学发展的六项保障任务之一。但目前学界关于义务教育经费投入和保障方面的文章大都是从政策角度探讨的，以法律为视角进行分析却为数不多。健全义务教育法律保障体系，尤其是经费保障体系，成为实现均衡发展的当务之急。
　　
　　一、相关教育法制体系不健全
　　
　　1　《义务教育法》缺乏实际可操作性
　　在法律实施过程中，法律是否具有实际可操作性显得尤为重要。如果不具备实际的可操作性，那么相关合法权益无法得到保障，法律条文的规定则形同虚设。《义务教育法》第五条规定“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”，但在实际操作中，贫困家庭子女、进城农民工子女和特殊群体等弱势群体的教育权利问题仍旧十分严峻，难以得到保障。这一法律规定的实际可操作性还有待加强。第八条“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布”的法律规定中教育督导机构并没有一个独立的相对完善的制度体系，在其实施过程中难免与其他行政行为重叠，从而其公正性难以保障，导致这一法条规定的实际操作性减弱。第九条：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告”这一规定中对控告机关的确定十分模糊，如果要对其提起申诉，法律并无明确规定，行文表述暧昧不清，根本就不知道具体要向哪个部门、哪个机构实施这一行为，导致实际操作困难，检举控告权形同虚设。这使公众对于受教育权遭到侵害、以及教育违法现象投诉无门。
　　
　　2　《教师法》中教师的待遇难以切实保障
　　我国《教师法》中第二十五条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”，这一法条规定了教师的工资待遇是一致的，都是享有与国家公务员工资水平一致待遇的权利；第二十七条规定了“地方各级人民政府对教师以及具有中专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作的，应当予以补贴”，这一法条也对贫困地区的教师给予了优待，但是在实际生活中，这一法律规定的执行力明显缺失，导致农村教师的工资待遇与城镇教师待遇差距明显，从而优秀教师流向城镇，农村留不下好老师的实际现象。
　　另外，《教师法》在第七条中规定了教师具有“参加进修或者其他方式的培训”的权利，但在现实生活中，由于多种原因，城镇中小学教师的这一合法权益基本上能够得以保障，而农村中小学教师的这一合法权益根本无法得到保障，这一教室权益执行力的缺失导致了城乡中小学教师在教学质量上的差距越来越大，无法保证义务教育的教学过程的均等，最终无法实现城乡义务教育的均衡发展。
　　
　　3　缺乏专项的义务教育经费立法
　　新的《义务教育法》修订案中明确提出地方各级政府将义务教育经费单列，由各级财政保障义务教育经费的足额到位。在现行的财政体制下，明确了中央和地方政府财政的分担比例，加大了中央政府的责任。但问题在于省级以下仍然有四级地方政府。在这四级政府之间经费的分担比例并没有明确指出，结果造成义务教育投入责任不明确。而且我国的教育经费的预算也没有相关的法律规定。法律制度的漏洞使中央政府、省级政府有“理由”逍遥“法外”。至于市、县两级政府，各在义务教育财政投入中负担多少比例，也没有明确、具体的规定，各级政府义务教育投入的弹性化就无可避免。
　　
　　二、健全教育法律体系的对策
　　
　　1　健全《义务教育法》
　　《义务教育法》虽然确立的以县为投资主体，但是事实证明投资主体的县级政府其财政能力和其所辖的乡镇经济有密切关系，乡镇经济不发达，县财政同样拮据，对于改善区域间的不均衡没有太大意义，因此应加大省市两级的投资力度。当下级政府无法按照比例投资时，差额部分由分由上一级政府补齐。对于一些专项资金如贫困学生或贫困地区的补助资金应实行省政府直接向县政府转移支付。其次建立严格的责任追究机制。政府不按规定投入义务教育经费如何承担法律责任，承担何种法律责任，责任主体是谁，都应当写入立法当中。将《义务教育法》第七章当中“情节严重”根据实际情况作出进一步解释。
　　要切实贯彻《义务教育法》中的规定，解决流动人口子女接受义务教育问题，在立法中应明确规定救济主体、救济标准还有救济的申诉途径。另外，在这一立法的执行力与可操作性上还有待加强，从而实现这一弱势群体教育权益的保障，进而缩小城乡义务教育差距，实现城乡义务教育均衡发展。
　　
　　2　完善《教师法》
　　为了保障教师的合法权益，在《教师法》中应当明确县域内必须统一城乡教师的工资标准和福利待遇，对于经济水平落后的农村地区县级政府应通过经费扶持来弥补，必要时省、市一级教育部门应通过财政转移支付宋实现。此外立法还可以借鉴法国的“优先教育区”制度，对于特别贫困边远的农村学校教师除了立法中规定的艰苦贫困地区补助津贴外还应在给予额外的津贴。各省应当在实施办法中进一步规定，各县区应当根据自身条件制定细则并接市一级政府监督。这些地方的教师待遇应当适当高于县域内其他地区教师。只有这样才能激发教师的积极性。把自己的全部精力都投入到教学当中去，而不是迫于政府的强制，消极应付，期限满后走人了事。除了工资保障外，各地还应制定教师社会保险和公积金制度等地方性立法，建立起比较完善的教师待遇保障制度。同时将教师同学校的之间、同教育行政主管部门之间的纠纷纳入到行政诉讼的范畴。
　　
　　三、建立专项的教育经费立法
　　
　　1　制定《义务教育投入法》
　　长期以来，我国的教育经费投入占国民生产总值过低，不能真正达到政府预期目标，在国际上与其他国家相比也切实过低。而且，政府作为我国教育经费的最重要的投入主体，教育经费的制定并没有一个专项转款的原则和准则，往往过于随意就决定，缺乏法定的制度和依据。而其他渠道筹措的资金，则往往来源不稳定，缺乏法律保障。因此，《义务教育投入法》的制定则显得至关重要，应抓紧时间制定，早日颁布实施，通过法律手段调控教育投资管理和使用全过程，将教育投资管理的全部活动纳入法制轨道。
　　
　　2　建立和完善我国教育税收机制
　　税收优惠是对税收征管过程中减税、免税的简称，是政府为了发展某种产业而对该产业的应征税款予以适当少收或者不征收的一项政策性制度。按享受优惠对象的性质宋分，我国教育税收优惠政策可以分为两类：第一类是向教育服务提供者提供的税收减免，如对学校及校办企业的部分税收减免等；第二类是向受教育者提供的税收减免，如对学生和学生家庭提供的税收减免。
　　目前，我国教育税收优惠政策主要针对的是教育机构，面向受教育者个人的还比较少。国家支持教育发展的根本目的，不是为了教育机构，而是为了国民能接受充足、公平和优质的教育服务。如果对受教育者个人提供教育税收优惠，将直接鼓励家庭和个人增加教育支出，从而能较好地实现政府对教育的责任。因而，在我国税收制度从以流转税为主体向流转税、所得税双主体转变的过程中，应当注意加大在个人所得税方面对受教育者的优惠力度。对我国现行教育税收机制进行政策分析和优化，研究建立和完善充分体现教育财政成本的税收分担机制、符合我国国情的教育税收运行机制，以发挥税收配置公共教育财政资源的作用，推进基本公共服务均等化，构建有利于科学发展的财税体制机制。

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