分类推进事业单位改革中机关事业单位养老保险制度的配套改革:必要性\困境和对策

来源:用户上传      作者: 彭千卉

　　摘要：相对于城镇职工基本养老保险制度改革，我国机关事业单位养老保险制度改革的进程明显要缓慢很多。目前，我国事业单位分类改革思路已逐渐清晰明确，对事业单位养老保险制度也提出了新的要求。本文将围绕机关事业单位养老保险制度改革的必要性、存在的困境展开论述，总结国外公职人员养老保险制度的特点，并提出进一步推进机关事业单位养老保险制度改革的对策建议。
　　关键词：机关事业单位；养老保险制度；改革
　　
　　一、引言
　　
　　《社会保险法》于今年7月1日正式施行，进一步规范了社会保险关系，以国家法律形式维护了公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益。但是，相比于上世纪八十年代中期开始的城镇职工养老制度改革，我国机关事业单位养老保险改革的进程明显缓慢很多。1994年，中央政府陆续在江苏、福建、河北、山东、山西、河南等28个省份开展了机关事业单位养老保险改革的试点，但改革情况不尽如人意。2008年2月通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在广东、上海、浙江、山西、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而，对于机关事业单位养老保险，国家目前尚无统一的规定，各地的具体实施及试点情况表现出极大差异。目前，我国机关事业单位养老保险制度仍主要沿用国务院[2000]42号文件《国务院关于完善城镇社会保障体系试点方案》的相关规定。
　　2011年3月，中发[2011]5号文件《关于分类推进事业单位改革实施指导意见》下发，全国分类推进事业单位改革工作座谈会6月2日在北京召开，标志着事业单位改革走上了快车道，对事业单位养老保险制度也提出了新的要求。事业单位养老保险制度改革是事业单位分类改革的关键环节，而后者也是机关事业单位养老保险改革的前提，两者相辅相成。机关事业单位养老保险改革是完善我国养老保险制度，实现新时期社会经济和谐发展的必经之路，改革的核心是新旧制度的平稳过渡及新制度的可持续发展，改革的目的就是从根本上缓解和解决人口老龄化及制度因素带来的养老危机。
　　
　　二、机关事业单位养老保险制度改革的必要性
　　
　　现行的机关事业单位养老保险制度早已显露诸多弊端，更不适应目前事业单位分类改革的需要，有必要进行全面平稳的改革。
　　1.实现社会保险制度公平性和统一性的需要
　　长期以来，我国社会保险制度改革具有分割化、碎片化的特点，在机关事业单位养老保险制度上主要体现为(1)覆盖范围不一致。有的地方，公务员、事业单位工作人员全部参保；有的地方只是事业单位参保；也有的地方只有财政差补和自收自支的事业单位参保。(2)社会化程度低，统筹层次不高。我国事业单位养老保险制度本质上还是“单位保险”，远未实现“社会保险”；机关事业单位养老保险改革工作是通过市县试点逐步推广的，养老保险基金实行的是省、市、县分级统筹，因而小统筹(市、县级统筹)造成各地各自为政和政出多门的状况，也影响了未来制度的统一和基本养老保险应有的互济功能。(3)与企业职工养老金待遇差距过大。1993年机关事业工资制度改革逐渐拉开了企业和机关事业单位的工资差距，加之企业、事业养老保险筹资、计发体系不同，引发替代率及社会保障水平差距巨大，以2004年和2005年为例，机关和事业单位无论是人均离退休费，还是替代率均接近企业的2倍，养老金待遇差距显著，不利于社会和谐(如下表所示)。
　　
　　
　　2.解决财政负担，保证经济可持续发展的需要
　　据国家统计局最新数据显示，自2003年开始，中国60岁以上人口达1.3亿人，占人口总数的10％，按国际通行标准，中国已进入老龄化社会。目前，事业单位工作人员超过3035万人，几乎占全国财政供养人数的80％。1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元。由此可见，在供养事业单位人员方面，随着事业单位退休人员的增加，政府的财政负担将会越来越重。财务上的可持续是改革的核心问题，是追求改革的平稳过渡及实现制度稳定性的关键因素，但不能单纯将其理解为国家抛包袱，事业单位长期在国家财政的资助下，已经缺乏降低成本的激励机制，改革就是重新给事业单位注入生机和活力。
　　
　　3.规范养老保险征缴计发办法的需要
　　养老金征缴计发办法是养老保险制度的核心内容，目前各省的计发办法存在不合理和不科学的情况。在缴费基数方面，有的地方按人事部门核定的档案工资为基数征收；有的地方按工资总额(包括奖金、福利、过节费等实际收入)为基数征收；有的地方按在职人员工资总额和离退休人员养老金之和作为缴费基数的“双基数”法征收。养老保险金的结算方式也主要有两种：一种是“全额征缴，全额拨付”，即保险经办机构按照应征缴的保险费向单位全额征收，按照应拨付的离退休金全额拨付给单位；一种是“差额征缴，差额拨付”，即保险经办机构按照应征的保险费与应拨的离退休金的差额征缴或拨付保险费。但是，不论采取何种方式，多数离退休人员的离退休金都由单位发放，拨付都与单位的缴费挂钩，缴费不足或缴不起保险费的单位的离退休人员的养老金便没有保障，这一问题在财政困难县域，尤其是基层乡镇机构中表现更为突出。
　　
　　4.建立自由流动的人力资源市场的需要
　　中国现行的“二元”养老金制度，不仅加重了国家财政负担，而且导致整个社会的人力资源配置失衡。近年来，机关事业单位改革不断深化，公务员实行辞职辞退制度，一些科研机构转制为企业，事业单位开始实行全员聘用制。由于受机关事业单位养老保险制度改革不同步、与企业养老保险制度不衔接、机关事业养老保险和企业养老保险待遇相差太大等因素的影响，职工一旦离开机关事业单位，原来的养老保险权益难以保障和衔接，而企业的人员向机关事业单位流动时，不管他们在机关事业单位工作了多长时间，只要机关事业单位养老金缴足十年，便可享受机关事业单位的退休待遇。造成机关事业单位的人员不想走，企业的人员又想拼命挤进机关事业单位，这些都严重阻碍了人事制度改革和统一的劳动力市场的形成。
　　
　　三、机关事业单位养老保险制度改革的困境
　　
　　2009年启动的事业单位养老保险改革在上海、浙江、广东、山西、重庆五个省市开展试点工作，试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。两年多以来，试点中的一些问题不仅引起了社会的普遍关注，也将可能成为进一步改革的困境和阻力。
　　
　　1.自下而上的改革，缺乏统一的法律或政策支持
　　早在1994年，中央政府就陆续在江苏、福建、河北、山东、山西、河南等28个省份开展了机关事业单位养老保险改革的试点，但由于国家没有出台统一的法律法规，也没有给予试点城市具体的政策指导和政策突破权限，致使改革情况不尽如人意，最终被迫停滞。然而，从现行事业

单位养老保险制度改革的趋势来看，改革仍将按照先试点再推开的方式进行，即遵循自下而上的路径。时至今日，国家仅仅出台了关于这项改革的一个试点方案，还称不上形成了统一的制度。况且，这一方案在很多问题上都没有给出具体的指导意见，要求各试点省市人民政府自行确定，而各地自行制定的试点方案很可能存在多样性、随意性和不配套性的问题，在这种情况下改革突破难度很大，也不利于未来全国统一的社会保障制度的建立。
　　
　　2.决策者排除于改革之外，有失公平
　　公务员的养老金待遇明显优于事业单位和企业，而几次试点改革的设计者一一公务员群体本身未能成为改革的对象，使改革失去了公平性，增加了事业单位养老保险改革的阻力。即使改革必须始于事业单位，最终也要把公务员纳入，应让公务员一起参加改革，公务员身先士卒，可取信于民，减少社会阻力，赢得全社会的支持。
　　
　　3.事业单位养老待遇可能下降，使改革面临巨大的社会压力
　　据专家测算，如果事业单位的养老金按照企业模式计发，假设一名事业单位的工作人员在职工资是每月5000元，他的工龄是35年，按现行的事业单位养老保险制度计算，他退休可拿到4000元左右，而换成企业模式发放，养老金只能拿到2000元左右。这意味着改革后，事业单位人员养老金要少拿一半左右。以事业单位为改革突破口，将会有约3050万人的利益受到损害，改革的阻力可想而知。虽然胡晓义副部长曾表示改革方案原则之一是养老金“就高不就低，逐步过渡”，但是就高的政策依据、操作依据扔无法确定。
　　
　　四、国外公职人员养老保险制度的特点
　　
　　各国公职人员的养老保险制度基本有两种：一是为公职人员单独实行一套专门的养老保险计划，一是进入国家基本养老保险制度，再辅以补充养老保险。但总体来看，后一种情况一一即建立包括公共部门和私营部门的所有劳动者在内的统一的基本养老金制度，是许多发达市场经济国家公共养老保险制度发展的共同趋势。国外养老保险制度有以下特点：(1)公职人员的养老保障计划一般早于企业雇员。(2)法律制度比较健全。目前在世界167个主要国家中，有68个国家单独颁布公职人员养老保险法。(3)不同国家公职人员的养老保险所包括的范围有很大差别。如加拿大养老保险的实施范围是全国具有联邦公务员或地方公务员身份的各类工作人员，法国、瑞典、比利时等国将国有企业雇员、邮局雇员、公用事业人员都纳入公职人员养老保险范围。(4)与企业相比待遇相对优厚一些。主要是公职人员除了享受全民共有的养老保险待遇外，还补充一块公职人员特有的养老保险待遇，而且公职人员的养老金的替代水平高于企业雇员的水平。(5)养老金费的筹集模式各不相同。有的统筹基金部分积累制、个人账户完全积累制或财政现收现付制等多种形式；在养老保险费来源上，有的由国家(单位)和个人共同负担，有的则是国家(单位)统包，个人不缴纳养老保险费。如德国公务员养老金筹集全部由政府负担，列入财政预算；美国公职人员养老保险费由雇主、雇员、国家共同负担。(6)管理与服务模式不同，发达国家社会化服务水平较高。由于国外养老金筹集也同样面临着财政危机，因此也引发各国对公职人员养老保险制度实行必要的改革，国外养老保险制度中好的做法及改革的思路值得我们借鉴。
　　
　　五、进一步改革事业单位养老保险制度的对策建议
　　
　　事业单位养老保险制度改革，应在调查研究、系统论证、科学决策的基础上，从政策、技术、管理三个层面，谨慎、稳妥、有效地推行。
　　
　　1.政策层面
　　进行机关事业单位养老保险制度改革，必须体现不同类型事业单位的特点并遵循政策统一、权利和义务对等、效率与公平兼顾、新老制度平稳过渡、社会统筹与个人账户相结合、制度可持续性等原则。
　　(1)综合改革，制度配套
　　事业单位改革是综合性改革，其基本制度性改革不仅要完整而且要配套进行。事业单位养老保险制度改革，应当与产权、编制、拨款、人事等制度性改革统筹考虑、配套进行；规范补贴和薪酬分配制度改革同步，保险缴费与绩效工资同步，补充养老保险(职业年金制度)与基本养老保险同步，单科独进很难取得改革成效。
　　(2)统账结合，建立职业年金制度
　　建立以基本养老保险制度为主，补充养老保险制度为重要补充的机关事业单位养老保险制度。其中，基本养老保险应实行社会统筹与个人账户相结合的模式。社会统筹部分可以一步到位做到全国统筹，坚持“低水平、广覆盖”，实行“以支定收，略有节余”的现收现付模式，主要强化社会统筹账户的互济功能和再分配功能，做到权利和义务对等，缩小与目前城镇职工养老保险的待遇差距，体现基本养老金制度的统一性和公平性。个人账户实行同代自养的完全积累模式，强调个人缴费、自我储蓄，体现养老金制度的效率原则，以有效应对社会经济环境变化带来的风险。
　　补充养老保险采取职业年金制度，应根据单位自身的经济状况和承受能力，考虑各行业特点和职工收入水平，量力而行为从业人员建立以职业年金为模式的补充养老保险，实行完全积累，采取市场化的方式进行管理和运营。它是有效缓解改革前后事业单位退休待遇差额及事业单位与企业逐步实现养老保险接轨的有效途径。
　　(3)建立统一的养老保险制度
　　当前，我国正在建立和完善由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄型保险三支柱构成的养老保障体系，覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是改革的目标方向，单位和个人共同缴费，养老金计发采取缴费确定型，实行社会化管理，基本养老保险上一视同仁，以真正实现社会公平和社会公正。为此，正在酝酿的机关事业单位养老保险改革，在制度设计上宜与企业部分的制度相互衔接，以促进全国统一的养老保险制度的建立和完善。④覆盖范围。改革后的机关事业单位养老保险制度不仅应涵盖各类事业单位，同时也应包含国家机关公务员，缩小目前存在养老保险待遇的巨大差距，真正现实社会公平②“基本”制度统一。不同类型的事业单位基本养老保险应予以统一，事业单位基本养老保险制度应与企业、机关职工基本养老保险制度统一，彻底解决“二元制度结构”问题。
　　(4)实行全国统筹，保证事业单位养老待遇不降
　　目前，城镇职工基本养老保险制度在多数地区仍然实行市、县级统筹，全国有近2000个相互分割的统筹单位，形成了统筹单位内各自为政，统筹单位间无法联接、协调和共济的区域自治格局，与全国统筹的最终目标相去甚远。汲取城镇职工养老保险制度的教训，行政事业单位养老保险改革应高起点起步，直接实行全国统筹。这样一方面可以有效平衡各地负担，防止重蹈基金被众多统筹单位分割的“覆辙”，增强基金抗风险能力，从而保证事业单位养老待遇不降，同时也为城镇职工基本养老保险制度全国统筹提供了平台和参照。为此，国家应设立专门的机关事业单位养老保险经办机构，在各地设立分支机构，实行垂直

管理，具体经办有关事宜。
　　
　　2.技术层面
　　(1)根据事业单位分类改革方向，养老保险制度实行归类处理
　　根据中发[2011]5号《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。因此其养老保险制度的改革也不能“一刀切”，须根据不同类别的具体情况，归类处理。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，参加机关事业单位养老保险制度；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业，参加城镇职工基本养老保险制度，为保证改革后职工的待遇平稳过渡、不致明显下降，鼓励单位建立企业年金计划，并鼓励职工个人参加商业养老保险或进行个人储蓄性养老保险；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性，与国家机关实行统一的机关事业单位养老保险制度，其基本制度亦应与企业职工养老保险制度接轨。
　　(2)妥善解决新老制度衔接，保证平稳过渡
　　应妥善解决新老制度的衔接和待遇的平稳过渡，不能造成新的不稳定因素。采取“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”的政策，既要充分考虑老制度下退休人员的既得利益，又要合理确定新制度下退休人员的待遇水平，还要解决好中人的养老金平衡问题，保证他们的待遇基本不降低。对于“老人”(改革前退休)，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金；对于“新人”(改革后参加工作)，直接按照新的办法计发养老金；对于“中人”(改革前参加工作，改革后退休)且个人缴费年限累计满一定年限的人员，应保持待遇水平不降低，退休时在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给一定的过渡性养老金。
　　(3)合理测算转轨成本，增强制度的可持续性
　　由于养老保险改革方案不仅涉及当期资金平衡，还要预测制度设计的未来可持续性以及需要付出的转轨成本。因而在改革决策之前，必须进行相关的保险精算，使决策建立在科学的基础上。为此，要合理测算当期的基金平衡情况，测算缴费和待遇支付，合理确定费率等关键技术参数。在调查研究和对参保人数、死亡率、投资收益率、工资增长率等基础数据进行合理推测的基础上，对基金中长期平衡进行科学测算，对制度的总体风险、收支平衡能力进行合理评估，及时建立风险预警机制。合理测算制度转换的成本，以便及时解决转轨费用问题，增强制度的可持续性。
　　
　　3.管理层面
　　(1)尽快出台全国统一的机关事业单位养老保险改革方案和法律法规
　　事业单位养老保险制度改革是一项复杂而系统的工程，涉及面广，政策性强，关系到3000多万事业单位人员的切身利益，因而改革的顺利进行离不开统一的法律法规的支持，也离不开科学合理的制度安排。从国外社会保障制度改革的情况看，通行的做法是先在国家层面制定方案和立法，再推动法律在各地区的实施。因此，我们建议首先尽快出台相关的国务院行政法规，再由全国人大制定专门针对机关事业单位养老及相关险种的法律文件，将机关事业单位社会保险纳入法制化、规范化的轨道，如在《社会保险法》基础上，制定《社会保险法实施细则》《机关事业单位养老保险法》等配套法规。
　　(2)进一步完善养老保险基金营运管理机制
　　在坚持“统账结合”模式下探索实现养老保险基金部分积累形式，以应对我国老龄化带来的养老保险金支付压力。目前比较大的呼声是做实个人账户。然而，当前各级政府财力都比较紧张，筹集资金十分困难，每年中央和各级政府为保证企业离退休人员养老金按时足额发放财政补贴基本养老保险基金逐年递增。据统计2000―2004年期间各级财政补贴基本养老保险基金2340亿元，其中2004年为572亿元。而且我国资本投资市场不健全，积累的资金运作难以实现投资收益率相对于风险来说最大化。在这种情况下片面的强调做实个人账户没有意义，当务之急是需建立促进谨慎投资决策的管理架构、运作程序和激励机制。可探索按基本养老保险基金一定比例设立储备基金来实现部分积累，并探索将国有资产或土地资产作为养老保险战略储备金的办法，将养老保险储备从单纯资金储备向资产储备等多形式转变，解决现在资金筹集难和营运效率低问题。
　　(3)强化财政职能，继续管好机关事业单位养老保险基金
　　机关事业单位与企业职工养老保险具有不同的特点：企业养老保险基金是在国民收入的初次分配中形成；而机关事业单位养老保险费则源于一般税收形成的财政预算资金，从政策制定到具体操作、从费用筹集到支付、从预算分配到执行等各个环节，都离不开财政的直接管理与监督。从国外公务员养老保险基金管理的经验看，财政部门管理公务员养老保险基金，可以较好地处理养老费用需求与财政供给的之间可能的矛盾，简化资金运行环节，减少工作量，降低管理成本。因此，应根据我国具体情况，同时借鉴国外管理经验，建立一个由社会保障部门负责宏观政策、财政部门负责基金管理、银行负责养老金社会化发放，各部门职能分工明确、管理运行高效的行政事业单位养老保险管理体制，是十分必要的。
　　(4)加强基础建设，提高服务水平
　　一是改现有个人帐户按年计帐为按月计帐。使用人单位和广大劳动者看到和得到参保缴费的好处，变“要我参保缴费”为“我要参保缴费”；二是通过退休证换证、企业离退休人员移交社区管理等方式，加强养老金支出的管理，杜绝冒领养老金的现象；三是养老金发放由单位改社保机构，全面实行养老金社会化发放，确保离退休人员基本养老金按时足额发放；四是加快社会保障信息服务网络建设步伐，建立业务流程规范，高效运转的经办管理服务体系，把社会保险的政策落到实处。

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