主体功能区建设生态补偿研究进展评述

来源:用户上传      作者: 朵兰娜 梁鸽 娜日苏

　　 摘 要：随着主体功能区概念及我国主体功能区规划的提出，其补偿的重要性也受到了学术界的极大关注。本文在对主体功能区生态补偿的概念以及政策的基础上，分析了国内外学者对主体功能区生态补偿相关内容的热点研究，其中包括：限制开发区和禁止开发区的人口转移及其相关对策、生态补偿的相关政策协调、生态补偿的绩效评价与法律基础以及草原地区的生态补偿研究。同时结合我国的实际情况，提出了相应的对策建议。
　　 关键词： 主体功能区 生态补偿 草原 人口转移 产权
　　 一、主体功能区生态补偿：相关概念的基本内涵
　　 （一）主体功能区的提出、基本内涵及其政策导向
　　 主体功能区这一概念最初提出是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》,之后在2006年颁布的《十一五规划》中正式提出了主体功能区的概念；在2007年国务院发布的《国务院关于编制主体功能区规划的意见》中，进一步明确了主体功能区的规划定位、原则、主要任务以及划分4类主体功能区等问题；2010年年底，国家最终发布了《全国主体功能区规划》，并将其作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；2011年，两会上提出的《十二五规划纲要》正式的将主体功能区上升至战略层次，并要求相关法律法规、政策和规划体系的出台来辅佐主体功能区效力发挥。主体功能区是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发4类。《全国主体功能区规划意见》指出：实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键是要调整完善相关政策，同时提出了七大类政策保障体系，分别为：财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策、绩效评价和政绩考核。
　　 （二）生态补偿的概念源起及其战略意义
　　 生态补偿这一概念既可以从生态学来解释，又可以从经济学来解释。宗建树（2003）认为，广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，狭义的生态补偿仅指对生态功能的补偿。任勇 (2006)将生态补偿机制定义为“为改善、维护和恢复生态系统服务功能,调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系,以将相关活动产生的环境外部成本内部化为原则的一种具有经济激励特征的制度”。李文华(2006)认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。生态补偿机制的建立对于推动区域经济协调发展具有重大的战略意义：建立和完善生态补偿机制，有利于全面推进西部的生态建设，实现人与自然的和谐发展；有利于城乡之间、区域之间的统筹协调，为西部生态脆弱和经济欠发达地区提供有力的政策支持和稳定的补偿渠道；有利于确立资源环境的价值观念，推进资源环境有偿使用的市场化运作。
　　 （三）生态补偿的标准与效益分析
　　 对于如何确定生态补偿的标准，各方学者存在不同的观点。总体来说，生态补偿标准的确定方法可以分为四类，即分别以生态服务价值，机会成本损失，恢复成本作为标准，以及意愿调查法。其中，以生态服务价值为补偿标准要求人们随着经济水平的提高增加生态服务价值的补偿。杨光梅（2007)等人认为，生态系统服务价值可以作为生态补偿标准的理论上限。另一种标准是根据机会成本损失来测量的生态补偿标准方法。燕守广等人（2010）认为，根据成本法计算出的生态补偿标准明显低于通过生态系统服务价值评估得到的数值，因此，成本法所得的结果一般可作为补偿标准的理论下限，。第三类是以恢复成本作为标准，具体包括旅行费用法（查爱苹等，2010）、影子工程法（韩美清等，2009）、防护费用法（谢元博等，2009）等。最后一类称为意愿调查法。张翼飞等人(2008)认为这种方法考虑到了公众的自主选择参与权，有助于提高人们恢复和保护生态环境的积极性和主动性，。由于生态补偿本身所存在的综合性和复杂性，同时考虑到大量环境数据的获得性难，生态补偿标准的核算仍然受到众多因素的限制，并且在学术界仍然是争论的焦点之一。
　　 二、主体功能区生态补偿的研究进展
　　 目前，国内外有关主体功能区建设生态补偿问题的研究，主要集中在以下几个方面：
　　 （一）限制开发区和禁止开发区的人口转移及其相关对策
　　 大多数地处西部地区的限制开发地区和禁止开发地区都是生态比较脆弱的地区，其资源环境承载能力很低。面对如此脆弱的生态环境，人口的聚集必将增加其环境压力，因此，有必要将超过承载能力的那部分人口有序地转移到资源环境承载能力高的地区，这其中必将需要用到市场手段以及行政手段的支持。肖金成（2010）对人口转移提出了两种途径：一种是作为主要方法的市场化途径；另一种是包括移民搬迁等的行政途径。张可云（2009）指出，根据主体功能区的划分，我国168个少数民族聚居的自治县、旗和自治旗按照规定大部分将被划入禁止开发和限制开发区域，因此必须制定并有效实施科学稳妥的政策策略，认真把握好政策措施的实施力度，切实保护少数民族人民的文化传播与民族发展，实现民族地区的和谐发展与生态保护。
　　 （二）主体功能区生态补偿的产权问题研究
　　 王丛霞（2010）认为，生态保护区域内人民保护生态环境建设积极性不高的主要原因之一就是产权界定的不明确，无保护以及低产出，在公有产权制度下，极易出现“公地的悲剧”现象。王信、尹杞月（2009）等人认为，生态环境产权的界定是进行有效生态补偿的前提。界定生态环境的产权首先要强化社会经济主体的生态环境产权意识，进一步把生态资源向资产方向靠拢，只有将其纳入了资产领域的范围内才能够对其进行有效的管理。其次，各项激励机制也应当逐步完善，同时完善税制与政府财政转移。
　　 （三）主体功能区生态补偿的相关政策协调
　　 自主体功能区建立以来，国家不断出台相关政策以完善公共财政体制在主体功能区建设中的重要角色。国家对限制功能区的补偿主要可以分为两大类，一种是财政转移支付，另一种就是各类生态补偿的实施。其中，财政转移支付制度的实施在现实中还存在着诸多的漏洞和困难。有必要建立一种地方政府间的横向财政转移支付制度来实现受益地区对生态保护地区的财政转移支付。陈辞（2010）认为，这种横向财政转移支付制度的实施需要分两步，实施初期需要中央政府在确定补偿标准之后，统一收取优化开发区以及重点开发区内对限制开发区和禁止开发区的转移支付资金，由中央政府统一将这笔资金拨付给限制开发区和禁止开发区。总之，中央政府必须通过转移支付、税收、或者是市场等途径来实现不同功能区之间权责利三者的均衡。
　　 （四）主体功能区生态补偿的绩效评价与法律基础
　　 多年来，我国主要以经济发展速度和规模作为政府工作的评价标准，这样的评价机制在引领经济高速发展的同时也付出了昂贵的环境破坏代价，主体功能区规划的出现目的之一就是要改变这样的政府工作绩效评价体系。李宪坡（2008）指出，由于重点和优化开发区承担着经济发展的重任，应当在该地区建立一套以经济发展质量为主题的评价体系；而限制和禁止开发区担负着维系全国生态环境系统稳定与良性运转的重任，则需要建立以环境建设质量为主题的评价体系。沈晓悦（2010）认为，政府首先应当树立起绿色执政理念，其次要完善有关生态补偿的法规和政策，切实考虑到不同主体功能区的特点和职责，有针对性地优先出台有利于促进经济发展与资源环境保护相协调的法律和政策。

　　 截至目前，国家还未出台一部严密的、专门涉及生态补偿的法律法规或具体办法。王丛霞（2010）等人经研究发现，我国生态补偿方面的立法落后于生态保护和建设的发展，这直接导致了在生态保护建设中缺乏有效的法律支持。这些学者建议国家制定“生态补偿基本法”，尽快将生态补偿的相关内容写入法律。
　　 （五）草原限制开发区的生态补偿研究
　　 在我国，森林的生态补偿已经得到一定程度的发展，而草原地区的生态补偿仅处于萌芽阶段。长期以来，在草地的保护和开发上存在很多问题及矛盾，由于缺乏治理，草原的生态功能和生产能力的恢复将成为难题。丁佩秋（2010）认为造成这种情况的主要原因是草原法律制度不健全，以及经济发展对草原的破坏。她认为应当首先从法律上完善对草原的保护；其次建立和完善草原生态补偿制度；同时，政府也应当加大草原执法的监督力度。杨光梅（2006）等人通过计量经济学模型确定出居民对生态措施实施的受偿意愿。潘绪斌、汪诗平（2008）依据谢高地等人(2001)的研究，通过构建多目标权重评价体系提出了环境税和生态补偿的标准。侯向阳、杨理、韩颖（2008）认为，草原生态补偿要以科学的区域规划为基础，以准确的对象瞄准为依据，坚持政府主导与市场机制相结合，逐步向以市场机制为主导的方向发展。巩芳（2010）以内蒙古草原生态补偿为研究对象，提出了政府主导型草原生态补偿机制的理论框架以及复合型多层次草原生态补偿实现模式，该理论对内蒙古草原生态补偿的实践具有重大意义。
　　 目前从总体上来看，我国在草原生态补偿对于生态补偿机制和评价体系的研究还处于初步阶段，还缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法和政策体系。因此，研究草原地区生态补偿问题对全国生态补偿实践的开展与实施都具有重要的意义。
　　 三、基本结论与政策建议
　　 主体功能区规划具有一定的约束力，但现在这种约束力还没有得到相应的法律作为保障，所以未来应尽快出台与规划相配套的法律。陈辞（2010）等学者建议生态补偿工作分三步走：一是抓紧出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的指导意见》；二是在修改完善的基础上，尽快出台《生态补偿条例》；三是在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。现阶段在没有法律手段的情况下，可以通过行政手段、财政手段和考核指标进行保障。除了法律上的支持之外，还应该从以下几个方面着力：首先应当加大财政投入力度，中央财政应依照主体功能区规划，重点对限制开发区和禁止开发区这些提供大量生态产品的生态功能地区进行均衡性转移支付。
　　 主体功能区的系统完善是一项长期而艰巨的复杂任务，我们必须要坚持长短期目标相结合，稳步推进。只有在财政、税制、金融等相关政策的考核制度下，主体功能区才能够顺利地在每一级实施。总之，要放长战线，以发展的眼光来推进主体功能区战略的实施与完善，从而进一步优化我国经济发展模式，形成经济发展、生态保护和民族和谐的稳定新格局。
　　
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