城市基础设施建设投融资新思维探讨

来源:用户上传      作者: 朱春梅 戴泽兴 李红颖

　　随着内蒙古社会经济的快速发展，城市化速度不断加快，为建设和改善城镇基础设施条件，未来几年，需投入大量资金用于该领域。因此，必须改变传统的城市基础建设观念，以经营城市的理念积极运用市场作用，多方筹集资金，项目融资便是解决资金来源渠道和资金效率问题的有效方式。
　　近年来，随着内蒙古社会经济发展，城市化进程不断加快，城市化水平已从2000年的42.68%快速提高到2010年的53.40%，平均每年提高1.07个百分点，城市化水平已超过了我国的平均水平。研究表明，当某国城市化水平处于30%-70%之间时，其城市化进程将处于快速发展阶段，这意味着在未来几年，全区的城市化仍将会保持快速发展的趋势。据有关专家预测，每增加一个城市人口，基础设施投资至增加1万元。如果按照当前的城市化速度，未来10年，内蒙古城镇人口将增加300万人左右，城市基础设施投资至少要达到300亿元。并且，全区大部分城镇地区，城市基础设施建设情况还处在十分低的水平，为市民提供的服务相当不足，城市建设速度与发展规模远远不能适应经济社会发展对基础设施和城市配套条件的需求，建设和改善的投入需求将十分巨大。然而，长期以来，无论是建设还是运行维护，我区与全国大部分地区一样，采取的都是“发改委立项―下达投资计划―财政预算安排资金或者通过银行贷款等负债型融资方式筹集建设资金―组织建设项目的实施―政府部门进行监管―项目竣工后移交维护部门”的建设运营模式。显然，紧张的财政资金和狭窄的融资渠道难以满足城市快速发展对基础设施建设的巨大需求。因此，改变城市基础设施建设观念，广泛开拓融资渠道，以经营城市的理念在城市基础设施领域积极运用项目融资来解决资金来源渠道和资金效率问题，必然成为相关部门的选择。
　　
　　一、经营城市理念及其对城市基础设施建设的指导意义
　　
　　（一）经营城市的含义
　　国外的城市经营(Urban Management)理念出现在20世纪70年代末。我国专家学者对经营城市有多种表述：将城市可用来经营的各种资源资产化以实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化，实现城市有形和无形资产的保值增值；城市决策者和管理者把整个城市的资本要素转让或出售给经济实体以实现城市经济、社会和环境效益的最大化；从政府角度出发，运用市场经济手段对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营以实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善等。政府行为与市场行为达成统一，城市政府在城市经营中容易占有主导和主动地位。
　　对于经营城市的客体，学界认识已比较一致：即包括城市的有形资产、无形资产及延伸资产(如路、桥冠名权)三个方面。但对于经营城市的主体，学界的认识则存在分歧：一些人认为，政府应是经营城市的主体，因为城市经营的对象是具有垄断性的城市资产，只有政府才有权对这些资产进行经营，并且要有效运作城市资产必须运用特许经营权，只有借助政府才可推进，只有政府推出特别优惠的政策，才能使投资回报率低、投资期长的具有垄断性和公共产品特性的城市基础设施建设介入多元化的投资主体。另一些人则认为，城市政府与居民应共同作为经营城市的主体。实施城市资本营运离不开政府的调控和引导，但政府只是规则的制定者和监督者，不能直接参与市场运作，必须有一个代表政府的经营主体，在政府指导下由民众成立经济实体具体操作城市经营的过程，比如成立城市建设投资开发公司或城市建设融资公司。
　　（二）经营城市理念对城镇基础设施建设的指导意义
　　经营城市是国内外城市化进程中的一种新思维，将这一新理念运用于城镇化率较高，但城镇化水平较低，需要大量资金投入的内蒙古基础设施建设具有积极的指导意义。
　　1.经营城市的思想是城市建设资金筹措理论和方法上的创新。经营城市的思维可以转变单独依靠政府拨款来建设和维护城市的传统观念与方法，对现有城市资产，通过重组、租赁、转让、抵押以及冠名等方式，可在盘活城市资产存量的同时筹集建设资金，有助于缓解资金短缺和改变政府单一投入的传统方法。
　　2.有助于推进管理模式的创新。在经营城市理念的指导下，政府可以将城市建设和管理的部分权力下放，城市的发展速度也会更快。
　　3.有助于推进实现城乡互动、缩小城乡差距。在经营城市的理念下，可以将经营意识、经营主体和经营方式等要素引入城市建设中，又可以将农村的更多资源引入城市，同时也可以将城市的优势扩散到农村，在更高层次上实现城市与乡村的互动发展。
　　
　　二、内蒙古城镇基础设施建设现存问题
　　
　　（一）资金来源有限
　　 目前城镇基础设施建设的资金来源习惯用行政手段运作，项目规模和档次依资金的多少而定，缺乏长远规划和建设的连续性，搞短期行为，结果造成重复建设、资金浪费、质量不高等问题，城镇建设的档次和品位始终徘徊在低水平上。
　　（二）管理方式粗放
　　城镇基础设施项目大多是直接经济效益较差而社会效益和宏观效益较好的项目，投资多、工期长、投资回收期限长，有的投资甚至谈不上回收。而商业银行提供的贷款大多期限较短，与基础设施建设周期长、资金占用量大的特征形成了明显的矛盾，使借款成本增高，还贷压力增大。
　　（三）经营主体模糊
　　城镇基础设施建设的投资与经营责权不明，政企不分，经营主体缺位。政府或主管部门既是投资者，又是经营者，缺乏约束机制。
　　因此，在经济发展势头良好，城市建设水平的要求不断提高的背景下，自治区政府必须更新观念，转换职能，放弃政府有责任提供基础设施，就等于基础设施必须由政府投资的传统观念，着力营造市场环境，在市场机制能基本发挥作用的领域，实施维护和促进竞争的政策，以经营城市理念指导实践，加快推进经营性基础设施的市场化运作。
　　
　　三、采用项目融资模式的城市基础设施建设投资方式
　　
　　（一）基础设施建设项目融资的特征
　　项目融资(Project Finance) 是以项目未来的净现金流量和项目自身的资产作为偿还贷款的保证，以项目导向、有限追索、风险分担为主要特点的一种融资模式。所以，凡是能取得可靠的现金流量并且对贷款人有吸引力的基础设施项目，都可以通过项目融资方式筹集资金。因此，基础设施项目融资主要有以下几个特点：首先项目导向性， 其次有限追索权性或无追索权性， 再次风险分担性， 最后项目融资成本较高。
　　（二）城市基础设施项目融资模式定位分析
　　城市中的基础设施具有明显的“公共物品”的性质，私人资本应如何以项目融资的模式介入呢？从制度安排上，产权理论学派认为，公共物品之所以导致市场失灵，是由于产权不明确，如果产权完全确定并得到充分保障，则有些市场失灵现象就不会发生。史密斯认为，在公共物品的供给上，消费者之间可以订立契约，根据一致性同意原则来供给公共物品，从而解决免费搭车问题。这些相关的理论研究为私人供给公共物品提供了理论支持。但事实上，并不是所有的公共物品都适合私人供给，必须是在消费上具有技术排他性的准公共物品具备私人投资经营的可行性，并且要具备相关制度的有力保障。所以，我们需要对城市基础设施进行类别划分。
　　首先，城市基础设施细分。1.非经营性城市基础设施；2.可经营性城市基础设施；3.准经营性城市基础设施。
　　其次，城市基础设施项目融资模式的定位分析。可经营性基础设施具有私人物品的属性，可以按照市场规则进行经营，并从经营中获得收益，以经营价格来补偿投资者投资，并存在获取利润的可能，这一部分基础设施的建设可以考虑采取项目融资的方式进行建设。

　　 对于准经营性基础设施，应首先考虑企业投资和准经营性基础设施可以产生现金流，是项目融资的可选对象；准经营性基础设施具有准公共物品的属性，在一定范围内可以通过经营获得一定的收益，但能否获得利润要视具体项目而定，部分能够以经营价格补偿投资的基础设施建设项目也是项目融资的可选对象。
　　对于非经营性的基础设施，其完全的公共物品属性决定了其必须由政府投资，不宜采取项目融资方式进行投资。
　　从上面的分析可以看出，在城市基础设施建设领域，项目融资应定位于可经营性基础设施和部分准经营性基础设施。
　　
　　四、新思维下政府在城市基础设施建设中的职能定位
　　
　　（一）重新转变政府的行政职能
　　政府在公共基础设施建设中的职能是：制定民间资本进入公共基础设施建设的法律法规，尤其是完善投融资法规，规范投资行为，依法保护各类投资者的合法权益；制定城市公共基础设施产业政策和中长期发展规划，引导社会资金投向政府鼓励发展和重点发展的项目；优化投融资环境，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境，力求形成万商云集、近悦远来的局面。
　　（二）消除市场准入障碍，实现公共基础设施项目投资主体多元化
　　由于政府政策引导缺失、法规不健全和政府存在的信用问题，使得民间资本和外资进入该领域相当缓慢。同时，由政府高度垄断经营的基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊端已成为市场经济向纵深发展和城市化进程中的一大制约因素。因此，积极吸引外资和民间资本进入公共基础设施建设，并按市场化模式运作，既能有效地减轻政府财政支出的压力，提高公共基础设施投资和运营的效率，又不会产生公共产权问题。
　　（三）明确产权和特许经营权，设计合理的收益分配
　　为确保民间资本(包括外资)能顺利进入公共基础设施领域，前提条件是政府能够界定产权和实行特许经营制度，以明确政府和企业间的责、权、利关系。改革现行的收费制度，提高收费标准，对政府、投资者和消费者都是有利的：对政府而言，可以减轻财政负担，改善投资环境；对投资者来说，可以扩大其赢利空间，增加投资的积极性，从而改善该行业的供给状况和服务水平；同时，消费者可以获得更优质的服务，使社会整体福利得到改善。
　　（四）形成有效的监管构架，协调各方利益
　　国际上对于城市公共基础设施的监管机构设置有二类：一类是设立综合性监管机构，对该领域行使监管权；一类是设立行业监管机构，对不同类别的公共基础设施实施归口监管；由于我区的基础设施建设投资还处于起步阶段，缺乏监管经验，可参照《深圳共用事业特许经营办法》，并加以完善。但无论如何，政府的监管是经济性监管，必须遵循独立性、透明性、公正性、专业性和可问责性原则。
　　（作者单位：内蒙古兴安盟人才服务中心）

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