内蒙古农村牧区公共管理探析
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作者: 哈 斯
一、内蒙古农村牧区公共管理现状
近年来，内蒙古农村牧区公共管理体系不断完善，农村牧区的公共管理工作得到有效加强，农村牧区基础设施建设有了一定的基础。截至2008年底，全区农村牧区有90.6％的行政村通了公路，95.7％的行政村通电，99.3％的行政村通电话，91.15％的行政村能接收到电视节目。农村牧区农田水利建设成效显著，农牧业生产条件得到明显改善。全面实现了普及初等义务教育，85％以上的人口地区基本普及了九年义务教育。全区101个旗县(市区)全部实现“两基”(基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲)达标，基础教育实现了历史性跨跃发展。公共卫生体系建设得到重视，农村牧区已建立了以各乡镇卫生院为主要支撑、各乡村卫生所为必要补充的农村牧区医疗体系；新型农村牧区合作医疗制度全面推行，人均筹资水平从2004年的50元提高到2008年的91.6元。虽然低于全国96元的平均水平，但高于西部省份87元的平均水平。
二、内蒙古农村牧区公共管理存在的问题
(一)农村牧区公共服务供给机制不完善
现行的农村牧区公共服务供给制度基本还是政府的一种强制性的制度安排，各级政府供给职责不明确，责任相互推诿，必然把公共服务建设压力转移到了没有多少财权的乡村两级。自从实行分税制以后，内蒙古基层政府的财力进一步下降，尤其是在一些贫困地区，一些乡镇政府已经陷入举步维艰的境地，农村牧区公共服务体系实际上已经名存实亡，乡村两级不得不通过制度外收费来弥补所需经费的不足，这样不仅加重了基层政府的负担，也加重了农民的负担。
(二)农村牧区基础设施处于结构性的低水平状态
在公路交通方面，内蒙古农村牧区公路总体上尚处在以通为主，注重数量的粗放型发展阶段，通达深度不够，技术等级低。全区6万多公里农村牧区公路中，等级路仅占总里程的43％多，且以四级路为主，没有稳定的养护队伍和养护资金。全区仍有333个乡镇(苏木)和9201个建制村(嘎查)不通油路，905个建制村(嘎查)不通公路。电力服务方面，农牧民使用电力的价格，往往比城市居民的要高出50％～150％。在近两年实施的电网改造工程中，城市电网改造向居民不收费，而农村牧区电网改造却向农牧民或多或少地收取一些费用。农牧业生产用水和农牧民生活用水方面，截至2008年底，自来水普及率仅为全区农村牧区总人口的37.46％，农村牧区居民要完全用上洁净、卫生、方便的自来水还有很长的路要走。在农村牧区水利建设方面，还未实现大面积基本农田梯田化和集雨节灌化，水利设施年久失修。
(三)农村牧区教育整体水平较低
全区农村牧区还有一部分乡镇未普及九年义务教育，已普及的地方多数处于低水平；农村牧区教育基础薄弱的状况未得到根本扭转，学校危房面积大，教育信息化水平低，公用经费严重不足；农村牧区教育经费保障机制亟待健全，教师队伍素质亟待提高；农村牧区一部分教育经费无稳定来源，弱化了义务教育的公益性。
(四)公共卫生整体发展较为滞后
农牧民获得医疗保健卫生服务的能力要远远弱于城镇居民，约60％的政府卫生支出流向了占全区人口总数43％的城市地区，仅有40％的政府卫生支出用于占全区人口57％的农村牧区地区。农村牧区安全卫生饮用水、婴儿死亡率、孕产妇死亡率等公共卫生指标明显差于城市。农村牧区医疗保障水平仍然不高，虽然实行了新型农村牧区合作医疗制度，可人均筹资低于全国平均水平，在少数民族自治区中仅排第4位。同时，补偿水平也较低，2008年大病统筹基金报销比例仅为39％。尤其是在公共卫生政策方面有过度市场化的倾向，政府试图借助市场的作用解决卫生筹资和医疗成本控制问题，农村牧区医疗卫生领域在缺少公共支持的情况下转向市场，大部分村(嘎查)卫生室私有化，乡以上公共卫生机构所获补贴相对减少。
(五)城乡社会保障水平差别明显
2008年全区参加基本养老保险389.47万人，其中企业在职职工占68.6％；基本医疗保险人数达到373.7万人，其中城镇居民占63.9％；2004年，内蒙古开始实行新型农村牧区合作医疗试点，到2008年，试点旗县只有95个。内蒙古农牧民购买保险的人很少，商业保险公司因在农村牧区开展业务效益差，基本退出了农村牧区市场。农村牧区因保障能力弱，因灾、因病反贫现象较为普遍。农牧民因文化水平较低，进城就业难，而且从事的都是脏、累、差的工作，在城市打工明显呈现弱势。可以看出，保障覆盖面小、保障水平低、保障能力弱足农村牧区社会保障的基本特征。
三、内蒙古加强农村牧区公共管理的具体措施
(一)构建高效、完善的农村牧区公共服务供给决策机制
改革农村牧区公共服务的供给决策程序，建立由内部需求决定公共服务供给的机制，是目前及今后加强内蒙古农村牧区公共服务能力的首要任务。政府应该在农村牧区公共服务中承担更大的责任。首先，要建立公共产品的需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。其次，要建立一套使农村牧区乡镇领导人当选与否完全取决于本地选民，而与其他因素无关的制度安排。再次，对于涉及到县或地区较大型农村牧区公共服务供给的决策，应建立专家听证制度，并由本级人民代表大会投票决定。
(二)强化公共转移支付。加大农村牧区公共物品供给的资金力度
1 优化转移支付结构，缩小地区间财政差距，改“基数法”为均等化转移支付，压缩专项转移支付，增加一般性转移支付，保证农村牧区居民享有较为统一的公共服务水平。
2 规范一般性转移支付，完善按标准收入支出核定各地标准人均财力的制度，对低于标准人均财力的地区，通过一般性转移支付予以补偿。
3 要进一步完善预算法规，确定各级政府之间转移支付的目标、框架和具体形式，对转移支付的资金来源、核算标准、分配程序和计算公式等做出明确规定，以法律的形式固定下来，消除转移支付的随意性。调整财政分配格局，增加农村牧区投资所占的份额，各级财政预算每年用于农牧业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。明确各级政府在支持与保护农牧业方面的责任，用立法的手段约束区内各级财政部门的支农行为，确保其支农资金稳定增加、及时到位和专款专用，提高农村牧区基础设施建设投资占全区基本建设投资的比重。
(三)强化农村牧区公共基础设施建设，加大投入力度
对内蒙古农村牧区公共产品的投入，要以农村牧区道路、水电、通信等为重点，着力加强农村牧区基础设施建设，切实改变农村牧区基础设施严重落后的局面。旗县及乡镇要重点建设道路、通讯、医院、污水处理、垃圾处理等设施；村一级除继续搞好道路和通讯建设外，要重点建设人畜饮水工程、卫生所、学校、电视接受设施、文化站等提高农村牧区居民生活质量的公共设施。
改革农村牧区基础设施和公共服务设施投资体制。除增加财政投入外，充分运用市场机制，鼓励企业、个人以及外商以多种方式参与建设、经营、管理旗县和乡镇基础设施，逐步形成农村牧区基础设施和公共服务设施建设投资主体多元化格局。增加信贷资金对农村牧区公共物品的投入。调整农牧业信贷结构，增加农牧业中、长期贷款的比重。农牧业中长期贷款占农牧业贷款的比重应逐步增加，对中长期农牧业贷款实行较低的贷款利率和较长的还款期限，努力提高农村牧区自我积累和发展能力。积极创造条件，争取世界银行等机构对区内农村牧区项目贷款额度逐年增加。
(四)提高农村牧区整体教育水平
调整中小学布局，优化教师资源配置，提高教学质量，在巩固提高农村牧区现有教学体系的基础上，扩大初高中教育规模。旗县的高中教育在现有基础上逐步扩大招生规模；乡镇和中心集镇重点建设初级中学；有规模的村重点建好一所小学，撤并在校学生少、办学质量差的农村牧区中小学，形成旗县、乡镇、村环环相扣的三级教学体系，满足全区广大农村牧区地区适龄人口的教育需求。妥善解决好教师的就医、保险、养老等问题，逐步提高待遇，建设高水平的农村牧区师资队伍。
(五)强化公共卫生管理
健全公共卫生安全的预防、监督和控制机制，积极推进农村牧区公共卫生服务体系建设，形成布局合理、方便群众的卫生服务网络。把旗县级卫生机构建成农村、牧区预防保健和医疗服务的业务指导中心，乡镇卫生院以公共卫生服务为主，承担公共卫生的管理职能，综合提供预防、保健和基本医疗等服务，村卫生室提供常见伤、病的初级诊治服务，并承担卫生行政部门赋予的预防保健任务。降低准入门槛，促进民办医疗机构在全区农村牧区的设立和发展，为农村牧区卫生服务网络增添新生力量。鼓励大型药品经营企业通过兼并和改造旗县药品批发企业，建立面向农村牧区的基层药品配送中心和药品零售连锁店，方便农牧民就近购药。加大农村牧区改水、改厕工作力度，逐步提高农村牧区自来水和卫生厕所的普及率。
(六)健全社会保险制度，加强农村牧区劳动力职业技能培训
全面建立和完善新型农村牧区合作医疗制度，扩大农民工基本医疗、工伤保险覆盖面。积极探索建立多种形式的农村牧区养老保险制度，将被征地农牧民、农民工等特殊就业人群纳入社会保险覆盖范围，扩大保险覆盖面。进一步加强农牧业生产方面的保险制度建设，实现应保尽保。
加大对农牧民职业技能培训投入力度，建立旗县、乡镇、村嘎查三级实用型和开放型的农牧民文化、科技教育培训体系，有效整合各类教育培训资源，形成培训的长效机制，使技能培训与就业培训相结合，不断满足农村牧区劳动力新的就业所要求的技能需求。构建社会保障和劳动保障服务平台，推进社会保险经办场所“一站式”服务模式。
农村牧区公共管理事业建设要坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，以使农牧民享有公平的国民待遇、平等的发展机会和完整的财产权利，以统筹城乡发展、推进城乡一体化为契机，充分发挥政府与市场的双重作用，通过加强农村牧区公共服务体系建设和提高管理水平，加快缩小和消除城乡差距，走出一条以城带乡、城市支持农村、城乡互动发展的新路子。
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