探析我国农村土地制度改革

来源:用户上传      作者: 武永花

　　20世纪80年代初期确立的家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展，曾使农村经济发展水平有了很大提高。但在城市化、现代化的今天，这种“土地集体所有，家庭承包经营”的农村土地制度日益暴露其弊端，已不能适应社会经济发展的需要。因此，必须对现行的土地制度进行改革。
　　
　　一、现行土地制度的弊端
　　
　　（一）土地产权界定不清，所有者缺位
　　《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”这些规定只说明了土地产权“三级所有”，并没有明确规定农村中的土地到底哪些是国家所有、哪些是集体所有、产权的主体又是谁，这在实践中容易导致土地的所有权和分配权掌握在村干部手中，利用手中职权任意调整和征用土地，进行寻租行为。
　　
　　(二)难以兼顾公平和效率
　　土地集体所有，也就意味着土地人人有份，新增人口天生就具有无偿分得土地的权利。为了做到公平，必须根据村中人口的变化随时调整土地，但这样又会牺牲效率。原因有二：其一是土地使用权的经常变动会影响农民对土地的长期投资。这样无疑会使土地质量下降、耕地的产出效率降低，新的土地使用者也就没有动力对其投资，甚至会不投资，原本肥沃的土地陷入了恶性循环之中，产出效率会更低。其二，现行的土地制度不对愿意放弃土地承包权进城打工的农民进行补偿，这样会使农户即使在外打工也不会放弃土地，再加上又得给新增人口分地，土地细零化就在所难免，土地使用权更加分散，难以实现规模经营，劳动生产率低下，土地资源得不到有效利用。为了降低这种负面影响，政策法规将承包期限由原来的15年延长为30年，这样就不能随着村里人口的相对变化随时调整土地，牺牲了公平原则。
　　
　　（三）阻碍了由传统农业向现代农业的转变
　　 在现行的土地制度下，农民只有土地的使用权，没有所有权，不能用其作为抵押进行贷款，难以获得投资资金，从而导致农业机械化程度不高，劳动生产率低。同时由于土地使用权分散带来小规模经营，难以形成集约化生产和专业化分工，农产品加工链较短，阻碍了由传统农业向现代农业的转变。
　　
　　(四) 影响农村土地市场的繁荣
　　首先，由于农民没有土地的所有权，不能对其进行买卖，影响了土地的买卖市场。其次，我国现行的土地承包法第48条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”这样高的交易成本，无疑会影响土地租赁市场的发育。
　　
　　（五）影响城市化进程
　　其一，在农民没有土地所有权的今天，由于不能对土地自由买卖，也就不能得到进入城市的启动资金，导致很多向往城市生活的人不能如愿以偿。其二，由于土地租赁市场不完善，很多已经进城的人不得不经营农村土地，经常在城市和农村之间来回流动，不能使其成为永久城市居民。其三，2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这也会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会。
　　
　　二、解决问题的对策：实行土地私有化
　　
　　农村土地私有化可解决现行土地制度的弊端。在土地私有制条件下，所有权和使用权比较明确，具有排他性，农民不必担心新增人口会无偿平分其土地，而且还可以把土地作为抵押获得贷款，加大对土地的投资，提高土地质量，使土地资源得到有效利用。实行土地私有后，农民也可以自由买卖土地，把卖地所得的资金带进城市，为城市化的推进贡献一份力量。但土地是农民最主要的生产资料，对其进行改革涉及到九亿农民的切身利益，关系到农业经济乃至整个中国经济的发展，不能一蹴而就，应该循序渐进。不妨先选几个城市郊区、农民生活水平较低、土地资源丰富的农村地区作为试点，根据村中现有的人口数量将土地平分，实行无偿私有化。在试点地区取得成功经验的基础上，逐步向全国推广。当然，在推广的过程中，不同地区根据不同的土地要素、不同的生活水平等情况，可以采取有偿私有化，但要力争做到公平。
　　为了把土地制度改革的成本降到最小，在实行土地私有化之前应做好以下几方面工作：
　　
　　（一）修订相关法律、制订相应的法规，以保证在土地私有化过程中有法可依
　　首先，在现行的《宪法》中写进“国家依法保护农民的土地所有权”“国家允许土地自由买卖”等内容，修改土地集体所有制的法律、法规。其次，制订土地自由买卖的法规，明确规定农民或其他单位购买土地的上限（每隔几年可适当放宽）。再次，规定用以购买土地的贷款上限（每隔几年可适当放宽）。最后，制订农地使用性质和保护耕地的法规。
　　
　　（二）制定相关政策，为进城的农民提供出路
　　其一，加快户籍制度改革，取消农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度，扫除由二元户口管理结构带来的工作岗位、工资待遇等各种限制，真正做到就业面前人人平等。其二，加大教育投资力度，提高农民的科学文化水平和技术水平。这一方面要切实落实好农村的九年义务教育，加强基础教育；另一方面要对成年农民进行职业技术培训。其三，政府要尽可能多的发布城市用工信息，减少农民因信息不对称造成的损失，在必要的情况下政府还应为最贫困的进城农民安排工作岗位。
　　
　　（三）完善社会保障制度
　　其一，要保障进城农民的合法权益，对于拖欠农民工工资、不执行最低工资标准、工作中安全没有保障、任意加班加点等现象严厉打击，对于农民工起诉的案件及时处理，并加强宣传力度，多设网点、举报电话，以维护农民工的合法权益，保证其国民待遇。其二，建立进城打工农民的医疗保险制度、养老保险制度和工伤保险制度，对困难的进城打工子女可采取教育费用适当减免、发放救济金等相关救助措施。
　　
　　三、对实行土地私有化各种质疑的回答
　　
　　理论界许多人对实行土地私有化有疑虑，甚至持反对态度，概括起来主要有以下几种：
　　
　　（一）实行土地私有化，允许土地自由买卖，必然出现土地兼并，导致一部分农民拥有大量土地，而另一部分农民却没有了土地，连温饱问题都不能解决的两极分化局面
　　土地私有制是一个有效率的制度形式,可以实现优胜劣汰。农民可以把土地作抵押获得贷款，投资于土地，提高生产效率。农民有极大的积极性去努力工作以便偿还贷款。在连续几年投入大于产出的情况下，农民就会卖掉土地，使土地向经营能手集中，这样，经营能手就会拥有大量的土地，可以实现规模经营，得到规模收益。而卖掉土地的农民之所以会失去土地是因为其耕种没有效率，说明其不适合留在农村种田，可以向城市转移，从事第二或第三产业，不仅不会出现生存问题，而且还会使稀缺的土地资源得到有效利用。
　　
　　（二）农村土地私有化会导致大量卖掉土地的农民进入城市，增加城市就业压力，甚至会造成社会不稳定
　　在城市居住的一般都是双职工家庭，平时工作较忙而无暇照顾老人和小孩、从事家务劳动等工作，急需服务行业的发展。卖掉土地的农民正好可以为服务业的发展提供劳动力来源。由于目前农民的科学文化水平不高，技能有限，能胜任“复杂劳动”的很少，大部分只能在服务性行业就业，一般不会对其它行业的在职人员造成竞争压力。农民出身的大学生毕业后若在城市谋求发展，可能会对一些岗位的城市职工构成“威胁”，增加劳动力市场的竞争，但这有利于激励人们努力工作，增强责任心，提高工作效率。在市场经济条件下，越来越细的社会分工为增添新的就业岗位、创造新的就业机会提供了条件。过大的就业压力可能会造成社会不稳定，但在我国除了市场这只“看不见的手”外，国家的宏观调控也在发挥作用，能有效抑制社会动荡的出现。没有就业的“压力”就不会有努力工作的“动力”。
　　
　　（三）农村土地私有化会导致国家对土地的调控能力丧失，影响公益性建设
　　所有的权利都是相对的、受限制的，对土地私有的权利也不例外。国家有在必要的条件下（如公益性建设）可对某些土地的所有权加以限制的权利。由于公益性建设，如建桥、筑路等需要占用某些土地的，国家可以市价与农民协商，实行有偿征用，在必要的条件下还可以安排这些失地农民的就业，既切实保障了农民的利益，又不影响公益性建设。但是在土地集体所有制下，某些地方官员以国家的名义任意征用土地，以市价或稍低的价格卖给开发商，仅给农民极低的补偿费，严重损害了农民的利益，又败坏了国家的声誉。
　　
　　（四）农村土地私有化会使卖掉土地的农民在城市站不住脚，没有最后的社会保障
　　农民也是有理性的，会在卖掉土地、把土地承包给别人自己进城打工还是在城市打工同时也耕种农地之间权衡利弊，做出正确选择的。当认为在农村留有土地所有权的效用小于没有此所有权的效用，其就会选择卖掉土地，在城市全心工作，每月积累一部分资金用于养老、子女上学等；反之，如果发现在城市站不住脚，生活质量不及在农村务农，其就会返回农村，重新购买土地，从事农业劳动，不会出现没有最后社会保障这一状况。

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