我国失地农民社会保障体系的构建

来源:用户上传      作者: 池晴媛

　　一、失地农民社会保障体系的内容
　　
　　 一个全面、稳定的失地农民社会保障体系，应包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障以及提供教育和培训的机会，提供法律援助等。但是依据我国现阶段的经济发展水平，不可能同时为所有的失地农民建立一个全面的、高水平的保障体系，只能循序渐进，逐步扩大覆盖面和提高保障水平。一项调查的数据表明，失地农民最迫切希望获得的是养老和医疗保障。
　　
　　（一）建立正式与非正式制度安排相结合的养老保障体系
　　建立失地农民的养老保障体系，要强调个人责任和社会互济相结合。对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险体系。对尚未就业的失地农民可参照智利的做法，设立农村个人账户,建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式，其要点大体包括：村级集体经济抽取部分土地补偿金，用作养老保险基金；该养老保险基金可以交给商业保险公司托管；商业保险公司保证该基金一定的收益率；为每一位失地农民建立所有权归个人的个人账户；当失地农民达到规定的年龄后，保险公司以年金的方式向其给付养老金。最后对于超过劳动年龄和丧失劳动力的人，在一次性交足保险金额后，可以直接实行养老保障。而且根据权利与义务对等的原则，可采取个人缴费的方法来充实个人账户。个人缴费应有一个较低水平的下限，并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，但是不应低于当地最低生活保障水平，否则制度的价值无从体现。
　　当然，在失地农民养老保障系统尚未建立或不完善的时候，以家庭养老与社区养老的非正式制度安排也应继续予以鼓励和支持，同时亦要鼓励有一定经济能力的失地农民参加商业寿险以提高自身保障水平。
　　
　　（二）建立多形式、多层次的医疗保障体系
　　由于我国绝大多数农村经济发展水平不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障纳入社会医疗保险体系的条件。因此，各地应当坚持因地制宜的原则，建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制以及社会医疗救助制度，引导企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实失地农民医疗救助资金。
　　实行统筹基金和个人账户相结合医疗保障制度，鼓励个人购买基本医疗保险，凡是个人购买基本医疗保险的均享受统筹基金。个人账户部分根据自己的经济实力、享受的额度，按照不同的等级缴纳。如为就业者统筹部分可由个人、企业、国家按比例共同负担，对于其他统筹部分则由集体和国家按照本地经济状况负担一部分，并动员企业、慈善机构、个人捐助，引入多元化的投入机制。个人账户用于一般医疗，而医疗费用超过一定的比例，由社会统筹基金按照个人负担统筹部分的比例支付，不足部分，由本人负担余额。另外，商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为有一定经济能力的失地农民投保团体大病保险等。
　　
　　（三）建立适当水平的最低生活保障体系
　　从理论上讲，最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但在实际中，由于农村人口众多，各地发展不平衡，尚不能在全国所有农村都建立起或建立相同标准的最低生活保障制度。因此在实践中对已经建立了农村居民最低生活保障制度的地区（如天津、上海、江苏、浙江、广东、福建等省市），被征地农民只要符合条件，就应纳入农村居民最低生活保障范围。而对尚未建立农村居民最低生活保障制度的地区，应将被征地农民纳入城市居民最低生活保障范围。同时需要注意的是，享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而
　　将其排除在外。
　　
　　（四）建立教育、就业培训和社会服务体系
　　通过职业培训，提高劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，已成为一国社会保障体系不可缺少的重要组成部分。首先，解决失地农民就业难题，除就业安置外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们树立好与市场经济相适应的新的择业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。其次，政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，组织开展多层次的就业培训，加强失地农民的就业指导。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训。最后，做好就业援助工作，以保证困难群体能够得到妥善安置。
　　
　　（五）为失地农民提供法律援助
　　失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当他们的合法权利遭受侵犯时，往往没有足够的能力支付因启动权利救济程序所需的各种成本(包括时间、金钱、必要的法律知识等)。“法律面前人人平等”的宪法原则要求在消费法律这一公共的制度产品时不应受经济状况的影响。物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别。这就要求政府建立社会保障体系时要为失地农民提供多种方式的法律援助，确保其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。
　　
　　二、设立失地农民社会保障基金
　　
　　一项制度的良性运行需要一定的经济基础予以支持，要解决失地农民的保障问题，建立失地农民社会保障体系，关键在于设立失地农民社会保障基金。建立失地农民社会保障基金是各国对失地农民的通行做法，有助于降低失地农民面临的风险，保证失地农民社会保障体系的运作。就我国目前而言，可以以市(县)和农村社区为单位，建立失地农民社会保障基金。
　　
　　（一）基金的筹集
　　由于我国目前经济发展水平低，资本短缺，使得失地农民社会保障不可能全部由国家财政负担，必须开辟多元化的资金筹措渠道。先要分清被征用的土地是公益用地还是商业用地。对于公益性征地，国家负责承担大部分保障资金，当然个人也应适当缴纳一定比例的保费；对于商业用地，国家出资部分主要从土地出让金、土地增值收益部分和财政补贴中列支，集体出资部分从集体所获得的土地出让金和其他土地收益中开支，个人出资部分从所获得的土地补偿费和安置补偿费中列支。三方缴纳费用的比例可以针对不同情况进行分摊，但个人缴纳部分应不超过一定份额。
　　
　　（二）基金的运营
　　失地农民社会保障体系设计必须考虑基金投资运营问题，以确保未来有足够的支付能力。依照国际经验，失地农民社会保障基金应采用市场化的管理运作模式，建立失地农民个人和国家共同承担未来不确定性风险的机制。考虑到我国的国情，可以将失地农民社会保障基金交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制来促进基金的保值增值。
　　
　　（三）基金的监管
　　基金的投资运营事关国家的发展大计和失地农民的利益，而缺乏严格有效的监管，基金投资运营将难以成功。这就要求我们在建立健全社会保障领域的法律法规体系的同时，还必须有依法赋予监督职责的监督主体。借鉴西方国家的经验：单独建立失地农民社会保障基金的账户，将筹集的保障基金转入财政专户，专款专用，收支两条线。分别设置失地农民社会保障基金管理机构与经营机构，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。为防止舞弊行为，要建立市场准入制度，规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任，建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。
　　
　　三、结语
　　
　　当然，为失地农民建立社会保障体系并非是维护其合法权益、保障其生活安全的惟一或最佳途径。“发展才是硬道理”。加快经济的发展，为失去土地的农民提供更多的就业机会和生存机会才是解决问题的根本途径。同时也要改革土地征用制度，提高土地补偿标准，严格区分公共利益和非公共利益的征地行为，改革户籍制度，建立合理的经济补偿机制，以切实保障失地农民的合法权益。
　　
　　(作者单位：武汉大学社会保障研究中心)

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