为什么房地产政策会失灵

来源:用户上传      作者: 钟　岩　马永莉　陈　良

　　 摘要：本文探讨了近年来中国房地产市场房价大幅上涨的原因，通过分析房地产市场的利益格局以及这种利益格局下的利益博弈是如何导致中央房地产政策在基层失灵的，提出稳定房地产市场的首要手段是增加供给和政府的积极作用。
　　 关键词：经济政策房地产 商业银行 博弈论
　　
　　 一、房地产市场现状和利益格局
　　
　　 2003年以来，中央开始对房地产市场给予了充分的关注，总的来看对房地产市场的评价是从有轻微泡沫到局部泡沫到严重泡沫，从局部治理到全面治理。2003年以来，无论是从宏观经济角度还是从民意出发，中央政府和有关部门出台一系列政策。2003年开始是通过媒体进行口头干预，但市场不为所动。2004年4月以来首先是中央银行连续出台了提高法定存款准备金率、提高存贷款利率、提高按揭贷款首付比例、取消优惠贷款利率、派工作组检查基层银行的房地产信贷情况，税务部门开征房地产交易营业税和所得税，从需求的角度压缩购房需求。特别是2005年3月十届人代会，房地产第一次成为代表们讨论和关心的重点，总的看法是房地产市场已经全面过热，投机盛行，已成为对国民经济和金融威胁最大的行业，是拉动钢铁水泥等建材涨价，进而拉动能源价格上涨，造成能源全面紧张的元凶。有的地方一套60--70平方米的住宅居然要两个大学毕业生15―20年的收入，实在高的离谱，大多数潜在购房人群，特别是年轻人和正在向城市转移的农村人口根本无法凭借自己的能力购买住房。过高的房地产价格使年轻的已婚市民阶层又回到了父母家，形成新的居住贫困阶层；过高的房地产价格迫使打工者成为城市的游牧人群，并在城市周边形成事实上以打工者居住为主体的贫民窟；过高的房地产价格使许多新婚家庭由双方父母投资购房，形成新的啃老阶层，增加未来养老风险；过高的房地产价格使人民的财富以地租的形式转移到政府和开发商手中，大大压缩了居民的消费意愿，导致近年来我国消费倾向不断降低。2004年我国居然达到了54%的全世界倒数第一的消费率，过低的消费率必然埋下未来通货紧缩的伏笔、埋下了过度依赖国际市场发生国际贸易冲突的可能性、埋下了过度依赖投资推动经济增长导致产能过剩进而引发未来生产过剩经济危机的可能性，从而形成对经济前景的不确定性的预期，这又进一步强化了人们的储蓄意识，导致消费需求的进一步下降。房地产市场体现的民意要求和推动经济长期发展的要求给了政府充分的自信，坚决治理过热的房地产市场成为政府追求经济长期增长的唯一选择。国务院《加强房地产市场引导和调控八项措施》的出台就是这种自信心的表现。
　　近几年的房价上涨的确有有效需求，首先是政府改变城市面貌强制拆迁的刚性需求；二是伴随人口机械增长的正常住房需求；三是居民改善居住条件的增量需求。以上三种需求可以看作合理的有效需求，尤其是1999年取消福利分房，使得住宅需求在短期内出现了爆发性的增长。但房地产供给的滞后性导致供需的不平衡引起价格上涨，高昂的不断上扬的房价已经足以改变人们的预期，于是投机性购房大量出现，为防止房价继续上涨造成货币贬值，于是提前购房也大量出现，这两种需求也是有效需求，但具有非理性特点，以上五种需求就是开发商们所说的全部有效需求。有效需求的突发增长极大地推动了房地产的繁荣，房价出现上升，地方政府作为维护地方经济发展的重要力量，积极介入到房地产开发中，大量的拆迁和农地征用制造刚性需求，需求上升导致房价上涨，房价上涨导致土地价格上涨，土地价格上涨导致政府财政收入增加，财政收入增加可以大量投资城市基础设施，改造并提高城市的居住环境，政绩突出，城市面貌的改善使地租进一步上升进而自动推高了土地价格。房价、地价、财政收入、市政投资，城市面貌改变、政绩突出的利益链相互促进相互依赖，再加上金融机构的大量贷款支持（据2005年8月中国人民银行公布的数据，房地产投资的55%来自银行），从而进入自我强化的循环，推动房地产市场一路高歌猛进。2003年10月后，由于中央政府看到了房地产过热的苗头已开始威胁整个宏观经济安全，开始出台政策治理房地产市场，但出台的政策却是压缩供给，地方政府的具体政策就是压缩土地供给，压缩对房地产企业的贷款，而没有在增加供给这一最重要的方面给予重视，结果2004年由于缺乏土地的供给以及现行政策对《土地法》执行不力，导致住房生产增量满足不了住房需求增量，并由于通货膨胀使实际利率为负，推动了2004年下半年和2005年上半年的房地产价格暴涨，这种暴涨直接动摇了群众对中央政府治理房地产过热的信心，房屋短缺预期被强化，再加上房地产商们通过舆论的鼓吹，中介组织的推波助澜，政府的不作为或隐性默许，大量的抢购再次出现、甚至不顾经济实力的超前消费也大量出现，已充分暴露出严重的危机苗头，如果不能抑制这种苗头的发展，后果不堪设想。1997―1998年的亚洲金融危机，起因就是泰国的房地产过度繁荣导致的金融坏账剧增，银行支付困难从而银行和货币成为别人攻击的对象，攻击的结果是泰国经济倒退8年。这种教训我们必须吸取。
　　 从近期公布的政策看，一方面通过货币政策和财政政策抑制需求，如提高购房门槛，增加交易成本，特别是对投机性购房需求的限制；另一方面从供给上着手，放出土地增加住房供给，积极扩大经济适用房的生产。但供给政策的效果近期不可能马上产生出来，它有个时滞，由于房地产生产具有周期性长的特点，当前房价的高低就只能由存量房的供给和需求来决定，因此短期内指望房价出现大跌是不现实的。但从中长期看，伴随房地产供给的增加，人们的预期的改变，房地产价格稳定或小幅下降还是可以期待的。从近期出台的一系列政策看，从理论上说这次供给扩张和需求抑制政策双管齐下将有效的抑制房地产价格不断上涨的趋势，甚至可能形成房地产市场的短期衰退，但矫枉难免过正，小规模的房地产衰退对已连续奔腾了7年之久的中国房地产市场来说应该是一场中场休息，是一个总结经验和恢复体力的好机会。
　　
　　二、房地产市场的利益博弈格局
　　
　　我国房地产市场利益主体包括房地产开发商、地方政府、商业银行、中介组织、新闻媒体和住房消费者等，本来从这个格局中我们可以清楚地看到，房地产开发商、商业银行、中介组织是通过房地产市场获取利润的，消费者是得到房子的，而地方政府是作为中间人提供好的市场环境的，新闻媒体是保持社会公正的舆论监督者。
　　
　　（一）从地方政府来看
　　政府既有维护社会公平使政治权利最大化的社会人职能，也有使财政收入最大化、公务员收入最大化的经济人职能，我国现行土地和房地产制度安排自然使地方政府也成为房地产市场利益格局的重要一员（惟一掌握着垄断性的土地供给权和新增土地的征用权），通过土地使用权的出售（实质是地租的货币化）积极参与房地产商品价值的形成，与民争利，大大提高了房地产的成本，有的地区地租价格占房地产价格的50%以上，房地产价格以扭曲的形式表现出来。得益于房地产的新闻媒体更是对房地产市场推波助澜，通过宣传增加短缺预期，而没有起到应有的正确导向作用，如批判房地产商和部分基层政府的不公正行为。从这次中央政府出台的一系列政策看，只有上海反应激烈，出现了房地产价格的下降，但青岛、杭州、北京等城市的房价仍继续以两位数的涨幅上涨，并没有理会中央政府的政策，许多房地产企业认为这次调节可能到年底就将结束，因此继续坚持高价投放政策，有的将房地产项目停下来观望，人为加大了短缺。这次调整后续力度到底有多大，既要看中央政府对经济形势的判断，还要看地方政府及各种利益集团和中央政府的博弈，这也就是现在房地产各方面利益集团观望等待的原因。因为中央政府和地方政府的职能是不一样的，追求的经济目标也是不同的。中央政府追求的经济目标是经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡，而地方政府追求的经济目标是经济增长和充分就业。由于经济目标的差异，中央政府追求的目标和地方政府的行为方式是不同的，如中央政府在追求经济增长时还要考虑物价问题和国际收支问题，在物价出现上涨时，必然通过经济收缩政策降温来稳定物价，保持货币币值的稳定和信誉，而地方政府在推动经济增长时，是不考虑后面两个问题的，这种经济目标的差异性导致中央政府和地方政府行为方式的差异，即中央政府要压缩房地产过热而地方政府仍希望房地产持续旺销，两级政府博弈的结果就是房地产市场的继续上涨，中央政府的调控效力打折。中国经济的增长具有明显的政府主导性，地方政府领导从提高政绩角度出发有积极推动本地经济发展的主动性，而房地产市场是提升地方GDP最简单、最有效、最简捷、最没有风险的方法，不需要提升技术能力、不需要提高管理技能、不需要防止环境污染、不需要考虑金融风险（因为所有银行坏账都将由中央银行买单），只要想方设法把政府垄断的地租通过土地使用权转让变现，就可以在短期内迅速积累政府财力，提升地方GDP，改变城市面貌，拉动相关产业的发展，不断升迁，何乐而不为呢，所以地方政府对房地产价格大幅上涨采取不作为就可以理解了。这是一场地方政府注定要胜利的游戏，因此地方政府有积极推动房地产市场繁荣的主动性和积极性。只要上级政府仍然以GDP作为提拔干部的主要评价指标，这种推动房地产投资的内在动力就不可能消失，房地产热就有卷土重来的可能，而且来得可能更猛也更快。

　　
　　（二）从商业银行来看
　　目前商业银行愿意向房地产行业贷款，一方面是房地产贷款需求旺盛，因为由于汇率制度导致外汇占款大幅上升，使货币市场货币供应量十分充足，从而利率极低，甚至实际利率为负，这导致了贷款的积极性大幅增加；另一方面银行在贷款中也吸收了以往的经验教训，减少了对制造业企业的贷款，房地产消费贷款目前来看是质量最好的贷款，银行也有积极性，并从中得到真实的收益。所以商业银行对房地产的贷款持有积极态度，房地产上涨的越快，价格越高，商业银行贷款的短期风险越小，商业银行的风险机制也造成地方商业银行只注重短期风险防范，忽视长期风险问题，这导致对房地产贷款项目的审查不严格，为未来金融风险的爆发埋下了伏笔。如果出现金融坏账，由中央政府全部买单的预期也导致商业银行忽视房贷的长期风险，使地方商业银行成为推动房地产市场过度繁荣的主力军，据调查我国房地产信贷余额已达20000亿元，蕴含巨大信贷风险。
　　
　　（三）房地产开发商
　　他们是得改革开放之利最大的利益群体，也是近20年来发家致富最快的一群，由于土地国有的制度约束，房地产开发必须得到地方政府的支持和配合（土地的供给，优惠政策的提供，规划的批准等）。因此房地产市场既是市场化程度最高的市场，又是垄断性最强的市场，这样就使房地产商的利益和政府的利益紧密地联系在了一起，推动房价上涨既符合开发商的利益――得到超额利润，也符合政府的利益――得到高额地租，利益的一致导致行动的一致，积极推动房地产价格上涨。
　　
　　（四）消费者
　　对于分散的住宅消费者，他们联合起来的成本极大，所以不可能团结起来与房地产商讨价还价，是房地产市场上的弱者，他们既没有政治权力干预土地投放机制，也没有经济权力干预房地产商的定价机制，更没有金融权力去干预银行的信贷机制，他们只有默默忍耐自己的权益被剥夺，把一身的积蓄送给房地产商，并为银行打半辈子工。
　　 结论：综上所述可以看到，当前的中国确实存在着庞大的房地产需求，改善居住环境、城市化、成家、拆迁、投资、投机都构成合法的有效需求，而且非常庞大。无论当前还是长远，在中国经济高速发展，工业化和城市化快速前进的时期，解决中国房地产供需矛盾的关键都是首先应扩大供给，特别是地方政府应该积极行动起来，如果政府不执行社会人的职能为群众提供各种住房就是失职，就是不作为。直接干预和生产必要的经济适用房和廉租房，解决弱势群体的居住问题，形成一个有力的房产增量预期，减弱短缺预期，把需求期拉长，减缓需求冲击。其次对投机者应给予宽容的态度，不要把房价上涨的屎盆子都扣在他们头上，投机者是房地产市场的校正者，这几年房价大幅上升的根本原因是供给不足，投机者们只是发现了这样一个赚钱的机会而已，同样在房地产不景气的时候，他们的投机性购买又会减缓房地产的不景气，他们还承担着房价波动的风险和流动性风险，从长期看他们最终起到稳定房价的作用。最后，政府还要积极支持房地产商发展房地产的积极性，增加房地产商合法经营的透明度，增加房地产市场的竞争性，增强对房地产企业的监管，严格《土地法》，对占地投机不事开发的土地坚决收回，至于房地产价格高低应由市场决定，政府只要通过廉租房制度解决低收入群体的居住就算尽责了。住房维系着人民的切身利益，居者有其屋是人民生活的基本要求，地方政府有义务制定科学的政策，在不久的将来解决绝大多数居民的居住问题，为建立社会主义和谐社会创造条件。

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