浅谈我国现阶段财政风险
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作者: 董 为
摘要：随着我国财政赤字与国债规模的不断扩大，财政风险日益引起人们的广泛关注。本文首先介绍并分析了财政风险的涵义，以及度量财政风险的相关指标和财政风险矩阵分析模型，接着对我国现阶段所面临的财政风险进行了初步度量与分析，并提出了化解我国财政风险的相关建议。
关键词：财政风险风险度量风险化解
如何防范财政风险，保持财政的稳定性和可持续性已经成为一个世界性的课题，世界各国都在关注财政风险问题。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和亚洲金融危机的影响，近年来我国对财政风险的研究也日益深入，并引起了社会各个方面的关注。因此研究我国现阶段所面临的财政风险并提出化解风险的相关建议具有重要的理论与现实意义。
一、财政风险的度量
财政风险指国家财政由于经济失衡、财政制度缺陷或政策操作失误等原因造成对国家财政能力和财政正常运行产生破坏性的可能性。从风险的具体表现形式来说，财政风险也就是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险，这种风险当然是和政府债务相联系，因此对财政风险进行度量主要也就是考虑政府债务的情况。
（一）衡量财政风险的传统指标
传统上考虑一国财政风险，主要是考虑该国的赤字规模和国债规模并计算出诸如财政赤字率、赤字依存度、国家债务负担率、国家债务依存度、国债偿还率、外债负担率以及外债借入率等相关指标，将这些具体指标值与理论上的安全值相比来度量一国财政所面临的风险程度。例如财政赤字率和国家债务负担率这两个指标，欧洲国家加入统一货币联盟的标准分别是3％和60％，国家债务依存度和国债偿还率，国际公认的警戒线分别是20％和10％。以上相关指标主要是侧重于考察政府直接显性债务，考虑到大量存在的政府隐形债务和或有债务日益构成一国财政风险的主要来源，有关学者提出了财政风险矩阵的概念。
（二）财政风险矩阵
财政风险矩阵分析模型是由世界银行高级专家汉纳・普拉科瓦（Hana Polackova）完善与发展的，用以描述政府在经济发展和全球化过程中面临的比以往更大的财政风险和不确定性。汉纳认为对一国财政状况的研究不能忽视政府预算之外所承担的债务，政府面对着四种财政风险，可以用两对概念的组合表示：（具体见下表）财政风险矩阵更新了对政府债务的传统认识，扩大了对公共债务的观察视野，运用这一方法能够更真实地全面反映政府的财政风险状况，而且该矩阵还把谨慎原则引到了政府财政领域，这就要求对政府的各种债务引发风险应在预算决策过程中有充分的估计和准备。因此政府风险矩阵分析对保持财政的稳健性和可持续性具有及其重要的意义。
二、我国当前财政风险程度估计
近年来，随着积极财政政策的实施，我国国债发行量增加迅速，财政赤字更是居高不下，对于财政赤字规模及国债规模的膨胀所引起的财政风险引起了人们的广泛关注。那么我国现阶段财政风险程度到底如何呢？这里我们基本沿用财政风险矩阵的分析方法进行初步估计。
就直接显性债务来看，我国自1979年截至到2004年财政年度，赤字总额已达到3198亿元。为了刺激经济增长，随着大规模国债的发行，国债余额也是迅猛增长，1990年底，我国外债余额为525.45亿美元，以后以每年100亿美元的额度增长，到1994年我国外债余额突破1000亿美元大关，自此以后外债规模一路攀升，到2004年底，外债余额已达到2285.96亿美元。由以上数据可计算出，截至到2004年底，我国财政赤字率为2.4％，国债负担率为12.8％，外债负担率为13.9％ 。仅从这些指标均来看，似乎未超过通常的国际警戒线标准，如果以此就认为我国不存在财政风险的话那就大大低估了实际风险状况。考虑到巨大的财政隐性债务和或有债务，我国已存在相当大程度的财政风险。
这里为了论述方便，我们将财政风险矩阵中除了直接显性债务以外的政府承担的各种债务统称为隐性债务和或有债务，这也比较符合我国理论界对政府债务的划分。在我国，政府的隐性债务和或有债务主要包括以下几个方面：
（一）金融机构不良资产以及金融机构破产可能导致的政府隐性债务和或有债务
在我国该项隐性债务和或有债务主要包括三个部分：一是国有商业银行不良资产，二是政策性银行不良资产，三是其他各种金融机构不良资产或破产可能导致的财政成本。我国成立四大国有资产管理公司后，已剥离14000亿国有商业银行的不良资产，目前约收回3000亿，仍有1.1万亿亏空。剥离不良资产后国有商业银行的不良资产据保守估计总数仍在2万亿以上，这两项合计相当于2004年GDP的15％左右。另外根据有关研究，我国政策性银行不良资产以及各种其他金融机构重组、破产可能导致的政府隐性债务和或有债务约5000亿元，相当于2004年GDP的4％左右。因此由于金融机构不良资产以及金融机构破产可能导致的政府隐性债务和或有债务总计相当于2004年GDP的19％左右。
（二）社会保障欠账可能导致的隐性债务和或有债务
我国社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险等内容，其中对财政影响最大的是养老保险。据估计该项欠账约为数万亿元，2000年世界银行专家对我国养老保险欠账曾经进行过估算，结果表明我国社会养老保险欠账占GDP的比重约为70％，约占2004年GDP的46％左右。除了养老保险之外，医疗保险、失业保险也存在相当规模的隐性债务和或有债务，考虑到这些因素该比率将会更高。
（三）国家外债中可能产生的政府隐性债务和或有债务
2004年我国外债余额为2285.96亿美元，其中由外债形成的隐性债务和或有债务共计1055.53亿美元。按照1：8.1的汇率计算，外债形成的隐性债务和或有债务合计人民币8549.83亿元，相当于2004年GDP的6%左右。
（四）地方财政隐性赤字以及由于国企亏损和不良债权可能产生的隐性债务和或有债务
20世纪90年代以来，国有企业存在亏损面较大、结构调整缓慢等问题，在尚无良好对策情况下，这些问题的解决都需要大量资金注入，从而转化为政府财政负担。一般年份里，全国地方预算扣除中央补助后赤字均保持在千亿元左右，加上大量隐形难以统计的地方财政赤字，根据有关专家估计，各种债务总额应该在数万亿元左右。
根据上面的分析，如果把可以估算出的前三项加起来其规模相当于2004年GDP的71％左右。除了可以量化的政府隐性债务和或有债务之外，再加上地方财政亏空及解决国企亏损问题的支出，还有各种不同的不能量化的部分政府债务负担，考虑这些因素，我国政府隐性债务和或有债务的总体负担将进一步加大。
由此可见，不论是直接显性债务还是隐性债务和或有债务，我国债务规模已经十分巨大，存在着相当大的财政风险，是政府应该考虑如何适度控制这种潜在风险的时候了，决策者应当增强对可能出现的风险及危机事件能力的预警和监控能力，并采取积极措施化解财政风险以避免出现影响经济全局的重大问题。
三、防范与化解我国当前财政风险的相关建议
（一）建立完善的风险责任约束机制
防范政府财政风险的根本途径在于加快改革的步伐，在进一步完善激励机制的同时，要建立起覆盖社会经济生活各个方面的风险责任约束机制，打破“风险大锅饭”，使社会每一个成员、每一个机构、每一级政府、每一个部门和单位都有明晰的风险责任，形成一种具有法律效力的风险分担机制。这样，社会经济生活中的各种风险就可以在相应的层次和相应的环节化解，减少风险的集中和积聚。
（二）保持国民经济较高的增长速度
理论上，在其他条件不变的情况下，财政赤字是国民收入的函数，即按相反方向随国民收入变动而变动。因此，任何刺激经济增长的办法都有助于削减财政赤字。据估计我国GDP年增长率必须保持在7％以上才有助于解决发展中面临的各种棘手问题，从而有利于增加财政收入，化解财政风险。
（三）积极削减财政赤字
有效控制、规避财政风险的关键在于政府下决心削减规模过大的财政赤字，对此政府应采取各种有效措施削减赤字。如按照某种统一标准或比例削减所有政府开支项目的支出额，提高行政效率减少公务员数量以减少薪金支出等。
（四）实行税制改革，降低税率，强化税收征管
通过税制改革增加政府财政收入进而减少赤字规模是很有必要的。税制改革的重点应放在降低税率并强化税收征管以减少税收收入的流失。在我国适度降低税率既有助于提高投资需求，也有助于提高消费需求，进而共同提高就业水平和经济增长水平；加强税收征管一方面堵住了税收流失的漏洞，增加了财政收入，另一方面还有利于防止收入两极分化，维护社会稳定。
(五)国有资产变现以弥补政府“财政欠账”
目前我国国有资产总量已突破12万亿元，其中相当一部分资产处于竞争性行业，随着国有经济的战略性调整和国企改革的不断深入，国有经济将从部分竞争性行业中退出，可以将相当大一部分物质形态的国有资产置换为货币资产，以补充财政对社会保险、国有金融机构不良资产以及国企亏损的“欠账”。
（六）其他特殊措施
在削减政府财政赤字方面，一些特殊措施也应予以必要的重视。如在保持充足外汇储备的情况下出售部分外汇储备给个人和企业，一方面增加了政府收入以弥补财政欠账，另一方面也满足了个人和企业对外汇的需求。
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