资源税改革出台成谜
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作者: 沈浩雨
资源税改革不是新话题,今年以来几度呼之欲出。
2月6日,国家税务总局公布《2009年全国税收工作要点》,特别指出“根据国务院的部署,适时出台资源税改革方案”,这与去年提出的“改革资源税制度,合理调整税收优惠政策”相比,显然又推进了一步;
3月底,国务院批准新疆煤炭资源税提高到每吨3元,市场盛传这是资源税全国调整的信号。但财政部副部长廖晓军马上否认了资源税改革在短期内出台的传闻,他表示,目前还不是出台资源税改革政策的好时机;
4月中旬又有消息传出,财政部和国税总局要求地方对煤炭资源税费情况重新进行调研。地方预测煤炭资源税的方案会有调整,而财政部官员表示,目前资源税出台还没有时间表。
一时间,资源税改革日程扑朔迷离。
现行税过低过小过少
中国的资源税征收始于1984年。
一般资源税的对象是矿产、土地、水、动植物等各种自然资源。不过到目前为止,中国资源税的应税对象只是矿产品和盐两大类,具体是原油、天然气、煤炭、非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐七类。
资源税在中国一直是个小税种,是从量计征的。其资源价格机制基本上是“三不反映”:一不反映资源需求的稀缺程度;二不反映供求关系;三不反映环境污染造成的外部成本。尤其是资源价格缺少弹性,不能利用价格手段激励节能。
在这样的价格机制下,中国矿产资源浪费严重,总回收率和共伴生矿综合利用率,分别只有30%和35%左右,比国外先进水平低20%,并且大中型矿山中有43%没有得到综合利用。
这种不合理的价格机制,与没有完善的税收政策支撑有关,而从量计征的过小的税额,一方面使资源极大浪费,另一方面也使资源型城市的生态环境等矛盾十分集中。值得深思的是,世界上凡有资源必然富裕,可在中国,有油、有煤的地方却成了最穷的地方。这与中国的资源税收仅仅从量计征的不合理规定有关。各色资源企业把资源采走了,把钱赚足了,把环境污染等问题留给当地政府了,各地政府却没有建立一个可持续发展的准备金。而这个准备金,本来应该由资源税金来承担的。
改革时机似已成熟
其实,资源税改革的方案,在去年夏天已经基本完成。新的资源税改革,意在保持中国经济可持续的发展模式,加大节能减排的力度。方案扩大应税对象,把矿泉水、地热等资源类产品,纳入到资源税的征收范围之内;最重要的是,把原来的从量计征,改变为从量和从价相结合的计征方式,以达到体现资源稀缺程度、增加财政收入的改革目的。从价征收标准可能参考美国的做法,按照销售额的0―12.5%征收矿区使用费,这样将充分体现对级差收入的调节作用。
资源税从量计征的最大弊端显现于资源价格高企之时,那正是资源企业低效开采最疯狂的时刻,然而,那时却最不可能进行资源税改革。因为资源价格虚高之际,必是通胀之时,此时资源企业极易把改革后的资源税轻易地转嫁给下游企业,从而进一步加剧通胀。这也就是去年为什么不推出资源税改革的原因。
然而完全从价计征,也有问题。从价征收的环节必须界定好。以煤炭企业为例,如果从煤矿出产的原煤环节征收,就容易造成开采矿山时,拣肥丢瘦、私挖乱采的混乱局面。这就违背了改革的初衷;如果从深加工后的产品进行征收,比如精洗煤,这就相当于将原煤深加工后的高附加值征收掉,产业链条越长,就越吃亏,这样会压制煤炭加工产业链条的发展。因此,新的资源税改革方案,采取从量从价结合的计征方式。
如今资源税改革的时机似已成熟。由于金融危机,全球经济偏冷,在矿产品价格趋于低位的情况下,增加的赋税其实并不多,而且可以促进下游企业改进技术,降低综合成本,真正达到节能降耗的资源税改革目的。同时,2009年我国企业总体上可以实现减税5000亿元,改革资源税虽然会增税数百亿,但增税仅占减税的5%,企业应该可以接受资源税的上调。
地方与企业的质疑
正当资源税改革将要出台之时,事情又出现了变化。质疑主要来自两方面。
资源税改革中最重也是最复杂的便是煤炭,因为煤炭与发电、钢铁、铝等行业有着密切的联系。其次,煤炭资源分布广,涉及利益群体多,不像石油天然气只集中在少数几个省市,且都是国有大中型企业,容易协调。可煤炭业认为,现时推出资源税改革不适当。一些煤炭企业代表抱怨,今年初开始,煤炭增值税已经从13%的税率调整为17%,由此造成的成本上升,企业还没有消化掉。他们认为:“现在煤炭行业的日子已十分困难,煤炭的下游企业比如电力、钢铁,也都在亏损。如果现在进行资源税改革,必将推高煤炭价格,并导致下游相关企业的经营更加困难。”
地方利益对资源税改革的态度则很是矛盾。两年前,提高资源税还是地方政府最强烈的要求之一。当时,中国经济过热,资源价格高涨,如果能实行从价计征的方式,资源税额将大幅提高。但转眼间,全球的经济都处在下行触底的过程中,地方政府既想通过提高资源税增加财政收入,缓解收支压力,又担心因此导致资源企业停工现象加剧,甚至影响下游企业经营。一位地方官员分析,目前中西部地区很多煤矿都处于停产或半停产状态;在这次4万亿投资计划中,资源省份上了很多煤化工项目,资源税的提高也将直接提高煤化工项目的成本,削弱其竞争力。
对此,中央是否有决心在近期推出资源税改革方案,还不得而知。据业内人士估计,起码要在此次对煤炭资源税费调研后,中央才会下这个决心。
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