对中央银行开展绩效审计的几点思考
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【摘要】近年来，国家审计越来越突出绩效审计，中国人民银行也在许多项目中尝试开展绩效审计，但距真正意义上的绩效审计仍存在差距，2011年人民银行内审工作转型规划中明确指出要探索开展绩效审计，因此要从人民银行工作出发，探索研究开展绩效审计的原则、范围、方案和制度体系建设，进而推动人民银行绩效审计步入快速发展的轨道。
【关键词】人民银行；绩效审计
2011年1月1日新修订的《中华人民共和国国家审计准则》对绩效审计做出了更为全面的规定，并对绩效审计的关注点由经济效益扩展到社会效益和环境效益，体现了立足本土现实需要的务实态度。2011年，中国人民银行在内审工作转型规划中明确指出要深入探索开展绩效审计，对人民银行各类资源的有效利用和各项目标的充分实现情况进行审计。近年来，人民银行已经在许多项目中探索开展了绩效审计，积累了一些绩效审计的经验和方法，但较为成熟的绩效审计规范还没有建立起来，无法满足大规模实施绩效审计的需要，如何在人民银行建立一套规范的绩效审计实施方案并推动人民银行绩效审计快速发展等问题还需进一步探索研究。
一、绩效审计的内涵及特征
绩效审计是审计人员依据有关法律、法规在真实性合法审计的基础上，参照相关标准，对被审计组织利用资源的经济性、效率性、效益性和资源节约性进行综合监督评价的过程，达到促进规范经营科学管理，提高经济和社会效益的目的。与真实、合规审计相比，绩效审计具有以下特征：
1.审计对象广泛。绩效审计作用对象是不同领域的内容，判断标准广泛，既有以节约成本为目标的经济性标准，又有以运行效率为目标的效率标准，还有以建设目标实现程度为目标的效果性标准，因此绩效审计的对象和判断标准具有广泛性。
2.审计专业性强。在绩效审计中，虽然判断的总体目标有同一性，但对不同的对象很难遵循相同的判断标准，因此绩效审计又具有明显的专业性。
3.审计结论独立。绩效审计的判断标准是从公共利益的角度作出的，是代表公共利益的审计结论，在审计过程中，应该从超越私人和局部利益的角度考虑问题，不受任何利益相关者的支配和主导，因此，绩效审计又具有独立性的特征。
二、绩效审计与真实、合规审计的关系
真实、合规和绩效是政府审计要关注的三大重要目标。真实性审计主要审查审计对象的财务数据与其财务运行的真实情况是否一致，判断其财务行为与财务数据的相关性和一致性。合规性审计主要审查审计对象对国家法律、法规的执行情况，判断其财务和经济行为有否违法、违规的情况和问题。绩效性审计主要从成本控制、建设效果、运行效率等角度审核审计对象对公共资源配置和使用的合理性和有效性，判断资源利用是否实现充分、节省和有效的目标。
就绩效审计与真实、合规审计的关系而言，两者之间相对独立，互相联系又互相制约。一方面，真实合规是绩效的前提和基础。只有建立在真实、合规基础上的绩效，才是有意义、有价值的绩效，如果没有合规性做基础，绩效性也就失去了起码的前提，也很难持续。同样，绩效性审计是真实性、合规性审计的拓展和延伸，在有条件的情况下，只有在真实、合规的基础上把审计的关注点拓展到资源配置和使用的绩效上，审计工作才更加完整，审计的职能作用才能更好地发挥。
强调真实、合规与绩效审计相互联系的关系，并不否认其相对的独立性。对绩效审计的重视，并不是对其他审计的弱化，也不是以绩效目标来替代真实合规目标，而是针对不同的审计对象，确定不同的审计目标，采取不同的审计类型，使审计监督更具针对性和时效性。
三、确定绩效审计项目的原则
绩效审计项目的选择，是有效开展绩效审计工作的前提。在实践中，人民银行可以在遵循以下原则的基础上，做好充分的研究论证，最终确定绩效审计项目。
1.重要性原则。重要性是指被审计项目要在目标管理、资源运用或社会需求等力面较为重要，即群众关心、政府关注、领导重视、资金投入大。一方面应围绕本行的中心工作开展，另一方面要考虑项目覆盖面的大小或财务资金的投入量等因素。
2.时效性原则。作为内审机构，必须考虑管理层的需求。只有把管理层急需进行效益审计的领域和内容作为审计重点，才能使有限的审计资源产生出更大的效用。反之，如果偏离了管理层需求的重点，审计的效益就无法有效发挥，甚至出现负效益。
3.节约性原则，绩效审计作为一项制度安排会取得一定的效益，当然也要支付一定的交易成本，即审计资源的耗费。必须要考虑开展绩效审计付出成本与取得效益之间的关系，这样才能产生较好的审计效益。
四、人民银行开展绩效审计的重点领域
1.对基本建设项目开展绩效审计。基本建设项目领域是央行开展绩效审计的重点，建设项目普遍具有投资规模大、工期长、施工过程复杂等特点，基本建设领域容易出现损失浪费、管理混乱、舞弊等问题，因此对基建项目采用绩效审计形式，实际是增加审计的频次、增强审计的力度，将建设过程置于更为严密的审计监督之下。在审计内容上，在合规性审计的基础上，应将工程进度、工程质量控制、公允价格等均纳入审计范围，使绩效审计真正成为效益审计的载体。
2.对重点资金的流向和使用情况开展绩效审计。一是要跟踪专项资金，就是要自上而下或自下而上的跟踪专项资金的全过程，即预算一拨款一使用，抓住资金流向的各个环节，落实资金的到位情况或使用效果，重点审计是否专款专用、是否存在挤占挪用、是否存在损失浪费等违规违纪问题。二是要关注养老统筹、住房公积金等资金的收缴和管理情况。
3.对重要决策、制度等执行落实情况开展绩效审计。重要决策和制度在内部的执行落实情况也应纳入绩效审计范围，并作为重要内容开展，要在基本建设项目和重点资金全面开展绩效审计的基础上，探索对重要决策、制度等在各级行的执行落实情况开展绩效审计。
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作者简介：阎斌玉，现供职于中国人民银行兰州中心支行。
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