黑龙江省农业补贴政策的绩效分析

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　　 【摘要】分析了农业补贴政策在促进黑龙江省农业发展，提高农民增收的效果，剖析了农业补贴政策面临的主要问题，提出了进一步完善补贴政策的建议。
　　【关键词】农业补贴政策；绩效；农民收入
　　
　　从2004年开始，我国实行的农业补贴政策对提高农业综合生产能力、调动粮食主产区农民的种粮积极性、稳定粮食生产、增加农民收入与促进城乡协调发展发挥了积极作用。黑龙江省全国重要的商品粮基地和粮食战略后备基地，在保障全国粮食供应和国家粮食安全方面发挥着重要作用。2009年黑龙江省粮食产量达到4353万吨，创历史新高，稳居全国前列。同时，我省继续认真贯彻落实各项支农惠农政策，发放各项财政补贴农民资金达92.9亿元，黑龙江省农村居民人均纯收入达5206.76元，比2008年增收351元。但也应该看到这样的现实，2008年以来，受国际金融危机影响，经济形势发生了较大变化。黑龙江省和其他许多省份一样，出现了经济增幅下降、农业生产成本上升、农民增收难度加大等一系列问题，这些问题出现使农民种粮积极性受到一定程度影响，农业补贴政策的效果也开始呈现减弱趋势，影响了农业的稳产和农民的增收。因此，对当前的粮食补贴政策效果进行分析，并研究新形势下农业补贴政策面临的问题，并完善我国农业补贴政策，对保证国家粮食安全，促进农民收入持续增长，增强我国农业综合竞争力具有重要意义。
　　1.农业补贴政策在黑龙江省的绩效表现
　　1.1 粮食产量稳定增加，粮食种植面积逐年增加
　　黑龙江省从2004年实施农业补贴政策以来，政策效果开始逐步显现。从表1可以看出，粮食种植面积由2003年的8114.7千公顷增加到2009年的11391.0千公顷，六年间共计增加了40.4%，粮食种植面积逐年稳步增加；此外，粮食产量也由2003年的2512.3万吨增加到2009年的4353.0万吨，六年间的增幅达到73.3%，粮食产量大幅度增加。
　　
　　注：资料来源于2003年―2008年《中国统计年鉴》
　　1.2 农村居民收入稳步增长
　　农业补贴政策的实施，促进了农业的稳步发展，给农民带来了实惠，黑龙江省自2004年实施农业补贴政策以来，农村居民家庭人均纯收入有了较大增长。从表2中可以看出，农村居民人均纯收入从2003年的2508.94元增加到2009年的5206.76元，六年间农民的人均纯收入翻了一番，共计增长了107.5%。可以看出，农民的年人均纯收入逐年稳步增长，生活消费水平有了一定的提高。
　　
　　注：资料来源于2003年―2008年《中国统计年鉴》
　　综上可得，黑龙江省自从2004年实施农业补贴政策以来，粮食种植面积在不断扩大，粮食产量增长显著。虽然受到外部环境的影响，农村劳动力转移仍在继续导致农村人口不断减少，但农村居民的人均纯收入在不断上升，农民的生活水平有了一定程度的提高。
　　2.当前农业补贴政策面临的问题
　　2.1 农业生产资料费用不断上涨，农业生产成本提高
　　伴随着2008年上半年国际大宗商品价格的一路高涨，我国国内化肥、柴油等农资价格也在其带动下不断攀高，这无疑加重了种粮农民的负担。据最新数据表明，2011年初黑龙江省化肥总体价格同比上涨，从目前主流零售价看：尿素由于倒挂搭售，每吨价格1800元，搭售后总体略涨，二铵、复合肥上涨幅度均约20%。种子价格也同比上涨。大豆种子每公斤收购价格为3.9元-4.4元，同比提高0.2元-0.4元；玉米种子收购价格每公斤平均上涨1元-2元；水稻种子普通品种每公斤收购价格3.5元-3.8元，同比提高0.4元-0.5元，保护品种涨幅较大；小麦种子每公斤收购价格2元-2.1元，同比提高0.2元。
　　以黑龙江省的大豆生产成本为例，2009年黑龙江省的大豆每亩平均总成本为386.41元，比2008年的352.81元提高33.6元，增幅为9.52%。总成本增加的主要原因是人工成本和土地成本增加。2009年人工成本每亩平均为76.25元，比2008年的58.91元增加了17.33元，增幅29.42%。2009年雇工工价为每标准劳动日52.29元，比2008年的41.20元增加了11.08元，增幅20.7%。此外，2009年土地成本每亩平均为152.78元，比2008年的126.20元增加了26.58元，增幅21.1%。
　　2.2 农业补贴额度偏低，补贴效率低，没有达到应有的效果
　　由于我国目前财力有限，对农民直接补贴的额度太低，既没有达到发达国家的补贴水平，也远低于粮价波动对农民收益的影响。以大豆种植为例，2009年大豆价格低开高走，最终达到3.62元每公斤，个别地区已达到3.7元/公斤。但其净利润却是下降的。2009年我省大豆的净利润平均每亩为91.27元，比上年的154.71元减少63.43元，降幅41%。虽然大豆是我省的主要农作物之一，也是农业补贴的主要范围，但农用生产资料价格大幅波动，部分抵消了直接补贴政策的作用效果，这在很大程度上削弱了农民的生产积极性，对发展粮食生产产生了较大影响。
　　其次，农民补贴以一家一户为单位发放，每户真正拿到的补贴额度仅为几十元、几百元不等，这相比于农业生产资料的价格来讲微乎其微，甚至赶不上一些化肥、农药的增幅，所以多数农民把补贴款作为一笔意外之财，很少真正用于发展生产，而是用在了日常生活开支中。补贴资金没有真正用于农业生产和农业基本建设，这是目前农业补贴发放存在的最大弊端。
　　所以其最终的结果就是农业补贴的效率低。一方面，我国财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，使每一环节、类别上所获得的补贴数额很少，财政补贴的作用很难发挥。另一方面，我国农业财政补贴多采用“暗补”方式，这种方式导致补贴过程中的“跑、冒、滴、漏”现象严重，农民没有享受到完全的实惠。而财政负担却日益严重。最后，由于我国财政补贴多补在流通环节，又很大程度上增加了粮食企业对政策的依赖性，使企业出现“收粮靠贷款、储存有补贴、亏损就挂账”现象，给国家财政带来了巨大负担。
　　2.3 农业补贴的操作不统一规范，监督管理不健全
　　国家实施的农业补贴项目过于繁多，导致很多农民搞不清楚自己获得了哪些补贴，甚至拿到钱却不知道是什么补贴，补贴政策起不到应有的效果。而且，不同补贴的操作方式五花八门，比如粮食直补有的按计税面积补，有的按承包面积补，有的则按实际种植面积补；再如有些补贴没有实行普惠制，农民意见很大；三是部分补贴内容与农民需要有较大的差异。如在小麦、玉米良种补贴政策实施过程，很多地方采取了由省定品种的做法，但由于省内各县市自然条件差异较大，导致补贴品种与当地的实际需要不符，难以实现良种补贴的作用。
　　另一方面，补贴资金管理弱化，监管不健全。在财政支农补贴资金管理过程中难以做到依法办事，致使补贴资金被随意进行再分配、再调整，导致存在补贴资金不能及时、足额到位。此外，有的补贴由于环节较多，出现了补贴利益被部门或者其他市场主体侵占的现象。如在农机具购置补贴政策中，部分中标厂家把积压产品强行与中标产品搭配销售，损害农民利益。
　　3.完善我国农业补贴政策的措施
　　3.1 加大农业补贴力度，优化农业补贴结构
　　农业补贴是政府对比较利益偏低的农业进行利益补偿，其目的是为了促进粮食等农产品增产和农民增收。如果补贴力度不足，其增产效应和增收效应就会微弱。所以，加大农业补贴力度需要进一步明确对种粮农民直接补贴政策的目标和导向，逐年加大对综合性收入补贴、良种补贴、农机补贴等农业补贴的力度。同时，增加农机补贴数额，改变农机补贴方式。通过增加对农机化肥的投入，使农民购机补贴的覆盖面逐年扩大，最终使这一政策覆盖到每户农民。

　　其次，优化农业补贴结构。一是构建以经常性为主、以临时性为辅的补贴体系。临时性补贴应借鉴国外实行反周期补贴的经验，应以解决问题较为严重、外部性较为显著的农产品供给短缺问题为重点，审慎使用，避免过多过滥。经常性补贴要与农业生产成本上升、价格水平挂起钩来，保持稳定性和延续性。二是构建以绿箱为主、以黄箱为辅的补贴体系。我国现阶段的黄箱补贴总量虽然不高，但所占比例较大。因此，必须减少或逐步取消黄箱补贴，选择以绿箱补贴为主的补贴措施。三是构建农业保险补贴、农业生态环境补贴和农村教育补贴制度，以有效规避农业风险，保护和改善农业种植结构，提高耕地的产出效率，提高农民劳动者的素质和收入获取能力，以最终达到增强我国农业、农产品国际竞争力的目的。
　　3.2 完善农业补贴方式，提高效率，加强监管
　　完善直补资金的发放办法，加强涉农补贴资金管理。进一步建立健全涉农补贴资金发放告示制度。乡镇财政部门不仅应该在补贴发放前对补贴发放范围、发放办法进行公示，还要将补贴项目、金额和存入时间公示。通过发放通知书或明白卡等方式及时告知农户，便于互相监督，增强透明度。进一步升级“一折通”计算机管理软件。
　　财政、审计和农业3个部门要加强合作，防止直接补贴资金被挪用或被克扣。农业部门除提供基础性资料外，还要通过加强村务公开和农村财务审计等工作，对粮食补贴情况进行监督。要切实实行补贴面积、补贴金额公开制度，确保粮食补贴发放到农民手中。真正做到补贴发放全过程的公开化和透明化。
　　3.3 较快农业补贴立法，形成粮食补贴的长效机制
　　长期以来，我国的粮食补贴政策通常以文件形式下发，具有鲜明的时代特征和阶段性，但缺乏长期性和连贯性。因而，我们应借鉴国际经验，将粮食补贴纳入法制化轨道，将粮食补贴政策措施写入法律，明确粮食补贴的长期性和连续性，形成粮食补贴的长效机制。一方面通过立法明确了从农户到村组干部，再到基础政府、农林部门及金融机构的权责利，能较好地克服粮食补贴资金不到位、虚报补贴面积等问题，确保补贴资金不折不扣地落实；另一方面通过立法能确保粮食补贴资金的来源，国家就会根据每年财政的实际情况稳定地增加粮食补贴资金，提高补贴标准，能很好地解决粮食补贴资金规模小、标准低的问题。
　　3.4 尽快建立农业保险补贴政策
　　国内外的农业保险实践表明，农业保险补贴政策对降低农业生产者经营风险，稳定农业收益起着非常重要的作用。我国目前农业保险补贴处于起步阶段，保险险种少、业务量小，覆盖率低，同时，由于缺乏农业保险补贴政策的支持，大多数粮农是不愿意自己掏钱进行投保，因此，农业保险在保险业务收入中比重很小，亏损严重。因此，我国应尽快制定和颁布《农业保险法》，对农业保险的目的、性质、经营原则、承保范围、费率及保险责任等问题做出明确规定。农业保险机构的运转经费由中央财政负责提供，农业保险费率应按市场化原则来确定，政府对粮农进行农业保险补贴。同时，国家建立农业保险基金，专门用于上述政策的实施。
　　
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　　基金项目：黑龙江省农垦总局科研项目《财政补贴粮食生产各项资金整合问题研究》（项目编号：HNK10A-13-06）。

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